【摘要】中国共产党民生治理的百年征程经历了从土地分配、制度保障到民生善治的发展路径，在均地权、建政权、强治权的政策逻辑流变中渐次演进。进入新发展阶段，应遵循民生治理的政策逻辑，聚焦民生需求的时代特殊性、民生政策的逻辑规律性与民生治理的现实适配性，实现民生治理内容涵盖上多维立体、需求对接上现实可行、服务供给上精准有效，推动民生之制走向民生善治。
【关键词】民生治理 民生政策 民生善治
【中图分类号】 D632.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.003
翟绍果，西北大学公共管理学院副院长，教授、博导。研究方向为社会保障和公共政策。主要著作有《共建共享健康中国：国民健康保障均等受益研究》《健康老龄化下老年人精神保障研究》《从医疗保险到健康保障的偿付机制研究》等。
习近平总书记强调，“为人民谋幸福，是中国共产党人的初心。我们要时刻不忘这个初心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”[1]。自1921年始，正是坚持为中国人民谋幸福的初心，中国共产党将一百年的风雨兼程化作中华民族从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的伟大历史成就。[2]可以说，发展民生、改善民生始终是中国共产党的首要目标，中国共产党艰苦卓绝的奋斗史因而也是中国人民福祉增进的民生史。[3]党的民生治理是以平等满足人民群众不同时期的生存、生命、生计、生活诉求为目标，通过保障公民的生存权和发展权，使人民群众的民生福祉得以持续实现的政策设计、制度安排及实践路径。在此基础上，中国人民实现了从饥饿到温饱再到全面小康的历史跨越，夯实了我国现代化建设的民生保障与物质条件。学术界关于中国共产党民生治理发展的相关命题讨论，已经形成较为系统的理论成果。现有研究通过时间脉络提挈，从历史演进、实践举措、经验方法等方面整理并凝练中国共产党以发展民生、改善民生为目标的民生治理实践，并对党的民生观、治理观进行理论逻辑、实践启示、经验总结等维度的全面解读[4]，这对于廓清党在民生治理方面的思想架构、理论精髓以及实践机理具有重要参考价值。本文通过回顾中国共产党“均地权、建政权、强治权”的民生治理实践演变，从历史变迁、政策逻辑和实现路径三大维度进一步分析党的民生治理经验，以求为实现民生善治提供借鉴。
土地分配、制度保障与民生善治：百年民生治理的历史变迁
新民主主义革命时期：以土地分配谋求政权建立。中国共产党自诞生之日起，就始终为解决中国人民的民生问题不懈奋斗。作为中国工人阶级先锋队，中国共产党在求索民生问题的真理历程中，将工人阶级的民生难题作为自己奋斗的重中之重。1922年7月，中国共产党在第二次全国代表大会上通过了《中国共产党第二次全国代表大会宣言》，提出要制定关于工人和农民以及妇女的法律，其中改良工人待遇，包括废除包工制；八小时工作制；工厂设立工人医院及其他卫生设备；工厂保险；保护女工和童工；保护失业工人等。[5]
1927年大革命失败后，在党的革命事业和前途命运面临生死存亡的紧要关头，中共中央政治局于汉口召开紧急会议，史称“八七会议”。中国共产党人通过“八七会议”正确分析了近代中国的社会性质与主要矛盾，确定了实行土地革命和武装反对国民党的总方针，明确了以农民群众为主体的革命运动是中国革命的唯一选择。由此，中国共产党民生政策的重点从对工人阶级的关注转变为对工农阶级的关注。更进一步地，在会议通过的《最近农民斗争的议决案》中明确提出“没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民”行动策略[6]，夯实了通过土地保障农民民生、动员农民参加革命的民生方针。
中华苏维埃共和国时期，中国共产党领导下的中华苏维埃政府陆续出台了《土地暂行法》《中华苏维埃共和国土地法》等土地法规，以明确土地分配原则、实行孤寡救助等方式有效地保障了农民阶级的地权，初步践行保障农民民生、动员农民参与中国革命的方针。与此同时，中国共产党沿袭了保障工人阶级民生权益的革命传统，通过出台《中华苏维埃共和国劳动法》等法律法规的形式，从劳动保险、失业救济等方面切实保障了工人阶级的民生水平。
抗日战争时期，中国共产党领导下的边区政府以夺取抗日战争的最终胜利为目标，坚持维护民族团结、缓和阶级间矛盾，保障人民安心工作、生产与作战。根据不同人群的民生所需，边区政府民生保障的工作也多有侧重：针对农民阶级和地主阶级的矛盾，中国共产党领导实施了减租减息、交租交息的政策，一方面通过“保证农民的人权、政权、地权、财权，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性”，另一方面“实行减租减息之后，又须实行交租交息……须保障地主的人权、政权、地权、财权，借以联合地主阶级一致抗日”[7]。针对工人阶级和资产阶级的矛盾，则通过“劳资两利”的劳动政策保障工人阶级的民生权益，即“为了改善人民生活，增加边区的生产，同样地为了增强抗战力量……严禁高利贷的剥削，严禁操作市场垄断投机。实行一种中介制度，在政府中介之下，劳资双方订立劳动契约，酌量增加工资，减少工作时间，改良生活待遇”[8]。上述民生治理措施既保证了农民阶级和工人阶级的基本生计，也在一定程度上保护了地主、资本家的利益，进而促成阶级矛盾的缓和与阶级团结。与此同时，为了通过民生政策平衡不同人群的利益，促进团结，谋取战争胜利，边区政府在党的领导下开展了针对抗日军人及其家属、灾民难民、少数民族等群体的民生保障工作。
解放战争时期，中国共产党人基于对民族矛盾向阶级矛盾转移的基本判断，作出了转变民生政策的决定。为了夺取革命的最终胜利，中国共产党人需要更加广泛地团结工农阶级，动员广大人民群众参与到解放战争中来。由此，中国共产党将抗日战争时期的减租减息政策改变为没收地主土地分配给农民的政策，赢得了农民阶级的广泛拥护。踊跃参与到解放战争中的农民阶级成为人民解放军有力的“后勤保障”，也汇聚成中国革命最坚实的力量源泉。随着革命走向胜利，中国共产党也在大中型城市中开始劳动保险制度的初步探索与尝试，这既保障了工人阶级的民生，也为中华人民共和国成立后劳动保险制度的确立积累了宝贵的初步经验。
