摘 要:网络群众工作已经成为互联网时代党和政府治国理政的重要内容。网络群众工作要实现“从群众中来，到群众中去”，维护网络公共利益和创造公共价值，需从价值维度明晰网络群众工作的价值基础、价值追求和价值指向，从结构维度破解惯性依赖，调适策略和优化方向，从功能维度注意输出效果、障碍因素和矫正措施，从而推动互联网时代的良政善治。
关键词:网络群众工作 治国理政 网络公共价值 善治
【中图分类号】D267 【文献标识码】A
网络信息技术的迭代发展和应用场景日渐丰富，人类社会生存空间已经由实体空间转向实体与虚拟空间并存，以往在实体社会开展的群众工作触角逐渐向虚拟社会延伸。据《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，中国网民规模为10.11亿，互联网普及率达71.6%。网络公共空间已经成为社会公众活动的重要场所，社情民意的网络化表达和网络社会的形成，使得网络空间成为党和政府开展群众工作的重要阵地。以网络问政、网络参政、网络议政和网络理政为主要表征的网络群众工作，已经成为新时代公共治理的新模式。网络群众工作是一项系统工程，通过从价值、结构和功能三重维度对其展开分析，有助于更好地理解这一新生事物，从而引导其更加有效地增进网络公共利益和创造网络公共价值。
网络群众工作的价值维度
网络群众工作的价值基础
网络公共空间凸显的扁平化、参与性、共享性、流动性和即时反馈等特征，使网络群众工作既与实体空间群众工作存在密切的互动性，又存在一定的特殊性，即网络群众工作突破了时间、空间和地域限制，对党和政府等治理主体的群众工作体系和能力提出了更高要求。因此，开展网络群众工作所要遵循的价值共识，需要在继承和秉持实体空间价值理念的基础上作出适应性调整，以紧密贴合网络社会群众工作的现实需求。
首先，坚持以人民为中心的发展思想。党和政府在网络群众工作中坚持以人民为中心，始终尊重网民在网络社会的主体地位，了解其所思所愿，积极回应网民关切，既是党的性质和宗旨在网络公共空间的有效展示，又是推进网络治理体系和治理能力现代化的必然要求。其次，贯彻落实党的网络群众路线。网络信息技术的迅猛发展极大拓宽了群众工作的对象和领域，党和政府的网络群众工作要牢固树立“宣传群众就要宣传网民，联系群众就要联系网民，服务群众就要服务网民，走好群众路线就要走好网上群众路线”的意识，积极占领宣传群众和动员群众的网络阵地，将网络打造成为联系群众和服务群众的重要载体，牢牢掌控网络空间这一影响党群关系和执政基础“最大变量”的主动权。最后，完善共建共治共享社会治理制度。网络社会同样要构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，创新网络群众工作模式，有效整合和调适多元治理主体的集体行动，并以网民合法利益是否得到有效维护为标准，检验网络群众工作成效。
网络群众工作的价值追求
网络群众工作与互联网时代的公共治理具有价值追求的同一性。综观前沿公共治理理论的发展路向，都不同程度的主张将网络信息技术和信息系统嵌入公共治理过程，在改善社会治理绩效和提升社会治理能力的同时，更好地维护公共利益，增强公共性和创造公共价值。党和政府的群众工作由“线下”向“线上”延伸，符合公共治理的价值追求。
首先，“虚实结合”群众工作联动模式是时代趋势。通过网络察民情、听民声、汇民智和解民忧成为实体空间群众工作的重要补充，互联网+党务、互联网+政务、网络群众工作平台以及智慧社区等实践创新成为党和政府实施“线上治理”的生动例证，宣传群众、联系群众、组织群众和服务群众等工作逐渐形成全方位和立体化态势。线上线下群众工作联动模式，可以更加快速有效地处理监督反馈建议、回应社会公众诉求，提升人民群众的满意度和幸福感。其次，“一次不用跑”是公共治理的理想情景。“放管服”改革的深化和持续推进，使平台型治理日渐兴起，越来越多的政府部门和社会组织通过创建多边平台整合社会治理资源，实现多元治理主体之间合作共治，降低公共服务成本和提升公共服务效率。最后，“网络公共空间”治理现代化是应然需求。互联网不是法外之地，更不是治理失灵之地，党和政府的网络群众工作是完善网络空间治理体系和提升网络空间治理能力的关键抓手，通过强化网络内容建设和改善治理机制，提高基层干部对互联网规律的把握能力和对网络舆论的引导能力，更好地应对信息化发展和网络安全风险带来的挑战，进而维护良好网络秩序和营造清朗网络生态。
网络群众工作的价值指向
网络群众工作致力于将网络时代的“最大变量”转化为“最大增量”，通过更加顺畅的沟通渠道、方便快捷的获取方式和及时有效的监督反馈机制，进一步丰富网络群众工作的价值意涵，增进社会共识。首先，网络群众工作开创了党和政府与网民之间沟通交流的新途径，官方网站、“两微一端”、论坛、留言板等成为政民互动的新平台，群众倾诉心声、维护权益和表达诉求的渠道更加多元畅通。其次，网络群众工作有助于增进党群、干群的互动交流，有助于领导干部在浩如烟海的数据信息中获取有价值的一手资料，提升基层社会治理的精细化水平和有效性，避免党政部门在网络虚拟世界的“失声”现象，推进群众工作的良性运转。最后，“好差评”制度是现实社会中社会公众评判党政部门群众工作效果的重要方式，网络群众工作同样需要网民的监督反馈和满意度评价，以建立和形成改善网络群众工作的倒逼机制。
网络群众工作的结构维度
网络群众工作的结构惯性
党和政府在网络公共空间开展群众工作是一项创新性活动，并无过去成功经验可借鉴，加之公共治理模式和方法存在路径依赖现象，将实体空间的“压力型体制”简单移植至网络社会，必然与数字化治理的多元扁平和整体协作理念发生偏离，因此，应当警惕网络群众工作过程中存在的结构惯性。
首先，需警惕“中心边缘”式主体结构。作为一种对中国政府运作模式的概括性描绘，“压力型体制”有效解释了地方经济发展和社会管理的内在机理，然而政府在社会治理过程中居于主导地位，一定程度上限制了市场和社会主体的活动空间。一些地方网络群众工作主体结构受到实体社会“压力型体制”管理模式的影响，较少吸纳网络组织和互联网企业，未能充分考虑网民真实需求，并且网络群众工作成效缺乏网民的参与和评价。其次，需警惕“官僚独白”式话语结构。压力型体制下政府部门遵从“唯上主义”逻辑，上级部门拥有绝对权威，下级无条件服从。网络群众工作话语结构也一定程度存在“唯上是从”思维。在一些地方，上级的命令与指示，而不是为网民负责和有效回应公众需求，成为影响网络群众工作行为的主导因素。最后，需警惕“分配失衡”式权力结构。压力型体制下“层层发包”的压力传导机制，使得处于权力低位的层级往往承担更多的绩效考核与评估压力。以参与网络群众工作多元主体之间权力配置为表征的权力结构尚未达到平衡，党和政府之外的治理主体尚难以对网络公共事务治理产生直接影响。
网络群众工作的结构调适
网络群众工作结构性张力的纾解，需要在数字化治理的基本观点中寻求突破。数字治理主张运用网络信息技术拓展公民参与公共事务的渠道，居于治理核心地位的政府应当进行数字化再造，转变其治理理念，公共组织、利益相关者、公民和公共行政官员共同参与优化网络治理结构，共享信息、分享经验、表达观点和参与话题，以“协商民主”模式更好地处理复杂和棘手的网络社会问题。互联网时代的数字治理模式符合公共治理的发展趋势，其核心理念对网络群众工作结构的优化具有重要启示意义。
首先，群众导向。网络信息技术带来的开放性、匿名性和集聚性特征，使得网络参与者不仅可以表达自己的诉求与期待，而且可以就自己关心的公共事务发表观点，关注网民诉求成为网络群众工作的重要原则，这与党的群众路线“一切为了群众”的价值目标不谋而合。其次，整体合作。网络社会的流动性和分散性，使得网络参与者共同应对各种风险和挑战成为必然选择，数字治理和整体性治理都强调网络参与和合作对于避免形成异质网络社会结构的重要性，并且单个治理主体也无法独自应对和处理网络棘手问题。网络空间的合作治理应当成为网络群众工作秉持的又一原则。最后，职能耦合。网络社会的合作治理与协商民主潜在要求职能清晰和权责对等，多元治理主体职能的互补以及权力的合理分配已成为发展趋势。网络群众工作应当遵循职能耦合原则，将“从群众中来，到群众中去”运用到网络社会治理过程，充分发挥联盟治理的力量。
网络群众工作的结构优化
通过对网络群众工作结构的考察，可以相对清晰地感知其运行状态。伴随政民线上互动的常态化，网络群众工作过程中的结构失调逐渐显现出来。为了破解群众工作的网络化运作与虚拟空间数字治理取向之间的冲突，需要对网络群众工作结构进行适当调整。
首先，要强化“多元协同”式主体结构。网络群众工作的开展，主体角色定位并未跳出对“国家中心”或“社会中心”、“强制”或“互动”两组关系的讨论。结合类型学分析以及互联网时代公共治理的发展道路，党委和政府应当居于网络群众工作的核心地位，发挥规则制定者、争议协调者以及目标引导者角色，与其他网络群众工作参与者以互动而非强制的方式展开协同行动。其次，要打造“谋求共识”式话语结构。网络群众工作可以被理解为多元参与者围绕网络公共事务以自由、平等的身份展开的辩论、对话和协商，并最终达成行动共识的过程。网络社会核心治理主体的“独白话语”无法适应公共治理需求，虚拟空间的“话语霸权”也不再为网民所容忍。最后，要优化“均衡配置”式权力结构。网络群众工作主体结构的调整和话语结构的优化，必然产生对权力均衡配置的渴望，无论是通过法律或制度对网络群众工作参与者的权力予以规范，还是借助信息技术创建基于相互认可和同意的合法性支持，虚拟空间权力结构的分散化、相对均等化和去中心化趋势始终无法回避。
网络群众工作的功能维度
网络群众工作的功能实现
习近平总书记指出，“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑”。群众工作是党和政府治国理政的重大任务，在中国共产党一百年来的革命、建设和改革开放进程中，党始终将群众工作置于重要位置。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网络群众工作，网络群众工作理论与实践创新取得了积极成效。
首先，实现网络个体价值。一方面，党政部门的网络群众工作者，通过践行网络群众路线，畅通和规范了网民诉求表达、利益协调和权益保障通道，不断探索完善互联网时代处理人民内部矛盾的有效机制，为虚拟社会治理作出了积极贡献，同时，积累了网络群众工作经验，提升了网络群众工作能力，增进了自我价值认同和工作满意度。另一方面，广大网民在参与网络群众工作的过程中，积极表达诉求、提出建议和实施监督，既凸显了建言献策的个人价值，又在维护自身权益的同时改进了网络社会治理效果。
其次，凝聚网络社会共识。网络群众工作的开展，极大拓宽了党政部门开门问策和集思广益的渠道，网民参与更加积极便捷，社会期盼、网民智慧、专家意见和创新经验在网络空间得到快速传播和集聚。网络公共能量场的逐步形成为开展“一些人的对话”提供了理想场域，以党和政府为核心的各种意向性话语在网络社会实现汇集和交流，不仅可以在多元民主与博弈的氛围中达成行动共识，而且有助于更快速和更有效地应对突发舆情事件。
最后，维护网络空间秩序。网络群众工作的重要功能之一就是维持虚拟公共空间的自治、法治和德治秩序。网络社会善治不会自发形成，互联网世界的信任、透明、法治和公正等美好追求需要培育和引领，党和政府的网络群众工作正在发挥维护网民网络权利和营造安全、稳定、清朗网络生态的积极作用。
网络群众工作的功能失调
网络社会的虚拟性、复杂性、隐蔽性和多变性，以及网络群众工作制度化建设的相对滞后性，使得党和政府在虚拟空间的群众工作面临潜在挑战，一定程度上掣肘了网络群众工作正向功能的发挥。网络群众工作出现功能失调的原因，既有网络群众工作者对信息技术掌握不佳和网民的情绪化与极端化行为等因素，又有网络群众工作局部生态不良的影响。
首先，网络群众工作存在“效率悖论”困境。将网络信息技术和系统嵌入党政部门群众工作过程，主要的目标就是通过群众工作职责明晰化、目标精准化和流程简约化提升工作效率。然而，实体空间全能治理模式的延续和“中心工作”的效率优先主义导向，致使旨在提质增效的网络群众工作不同程度地增加了群众工作者的负担，重要表征就是网络群众工作的内容不断拓展、流程逐渐延长和任务考核数量增加。
其次，网络群众工作面临“群体极化”风险。网络社会的虚拟性、自由性和匿名性特征，使网民可以借助网络建立各种社会关系，进而形成网络群体。然而，由于网民个人活动容易受到网络群体或意见领袖的影响，网民群体在面对热点事件时容易出现情绪化和非理性趋向。
最后，网络群众工作遭遇“生态不良”挑战。实体社会群众工作中存在的官僚主义和形式主义逐渐向网络社会渗透，催生了“信息形式主义”和“智能官僚主义”等现象，不仅耽误实际问题的解决，增加网络群众工作者负担，而且严重影响党和政府的形象与公信力，成为逐渐脱离群众和引发公众反感的潜在隐患。
网络群众工作的功能强化
网络群众工作是虚拟社会“总体社会系统”的子系统，其效能和作用的发挥依赖于共同价值体系和相对稳定的行动结构。不断增强网络群众工作的道德规范、制度体系和法治建设，有助于其功能的进一步完善。
首先，增进网络公共空间道德建设。加快建立和完善包括党政部门网络群众工作者在内的网络行为规范，积极培育符合互联网社会发展规律和体现社会主义精神文明建设要求的网络伦理和网络道德。加强对网络群众工作者的教育培训，培养优良职业道德，以友善的态度和务实的行动服务线上群众。网民应该主动培养文明自律的网络行为，自觉遵德守法、理性表达和文明互动，维护良好网络秩序。
其次，完善网络群众工作制度体系。网络群众工作制度建设可以更有效地彰显党和政府开展网络社会治理的目的和程序，为网民表达诉求、参政议政、监督反馈提供明确的心理预期，更具针对性地化解社会矛盾和满足人民群众对美好生活的需要，提升虚拟社会治理效率和水平。
最后，推动网络群众工作法治进程。探索和落实互联网空间群众工作法治建设，以法律、法规为准绳开展网络群众工作，探索和实施线上群众工作清单制，加强对网络群众工作的监督检查和动态巡查，合理设置虚拟社会群众工作绩效考核标准，警惕因技术依赖和技术崇拜引发的破坏党群、干群关系现象，保证技术赋权在法治的轨道上运转。
结语
互联网时代，社会呈现一种高度复杂性、高度不确定性和高速流动性相互叠加的状态，维护公共利益和创造公共价值并非易事。网络群众工作是党和政府等公共治理主体有效联系群众、组织群众、引导群众和服务群众的有力工具，但也面临着虚拟社会独有且缺乏成功经验可资借鉴的现实挑战。虚拟社会治理与现实社会一样都具有结构，由不同群体、不同阶层和社会设置构成。网络群众工作要实现虚拟社会治理，要有开展网络群众工作的能力，从虚拟社会空间环境中听取群众的诉求，了解群众的心声，紧跟信息科学技术的发展，才能服务好广大群众。网络社会系统的各要素也需要协调地发挥作用以维持社会的良性运行。党政部门应始终秉持创造网络公共价值的初心，将网络群众工作融入“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”的要求之中，不断完善网络群众工作体系，提升网络群众工作能力，最终实现虚拟公共空间的良善治理。
【本文作者为南京农业大学公共管理学院教授、副院长；本文系国家社会科学基金重大招标项目“创新互联网时代群众工作机制研究”（项目编号：20ZDA023）阶段性成果】
责编：程静静
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