当年为应对亚洲金融危机，中国启动实施“积极财政政策”，屈指算来，已经过去20多年。可至今人们对“积极财政政策”仍存在诸多误解：有人将其等同于扩张性财政政策；也有人将其等同于供给学派的减税。说实话，起初我自己也是这样看。因为此前经济学里并没有“积极财政政策”的提法，当然不会有明确的定义。
跟踪观察数十年，对“积极财政政策”，我现在可以给出解释。众所周知，进入新世纪以来，我国经济的主要困难是结构失衡，而传统财政政策却无法化解结构问题，迫不得已，中国政府才提出实施“积极财政政策”。回头看，我国“积极财政政策”有三大特征：立足于供给管理，主要手段是减税，重点是结构性减税。
我学生时代所学的经济学，说财政政策分为扩张、中性、紧缩三类。20世纪30年代前，经济学家皆推崇“财政健全原则”，主张政府以收定支，财政预算不得列赤字。可1929年至1933年经济大萧条后，西方国家一反常态，普遍推行赤字预算。1936年，凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》，为赤字预算提供了理论支撑。
到20世纪40年代，经济学家汉森提出了所谓“补偿性财政政策”。意思是：在经济萧条期，应采用扩张性财政政策，扩大政府开支，增加社会总需求；而在经济繁荣期，则应采用紧缩性财政政策，缩减政府开支，降低社会总需求。汉森分析说，经济萧条期财政有赤字，经济繁荣期财政会有盈余。用后者的盈余可弥补前者的赤字，这样从中长期看，财政预算仍是平衡的。
不难看出，无论凯恩斯还是汉森，他们主张的财政政策皆是立足于需求管理。而我国实施的“积极财政政策”则是立足于供给管理。如1998年我国实施“积极财政政策”之所以投资基础设施，是因为当时基础设施是国内经济的短板，补短板是供给管理。2015年习近平总书记提出“供给侧结构性改革”后，我国“积极财政政策”的目标更清晰，即从供给侧重点解决结构性矛盾。
为何说“积极财政政策”主要手段是减税？理论上，从供给侧解决结构性矛盾，政府有两个选择：一是通过发行国债（赤字预算）补短板；二是减税，让企业根据市场需求调结构。那么政府在两者间应当如何选择？要弄清此问题，让我先从英国的一桩历史公案说起。
19世纪初，拿破仑挥师南北、横扫欧洲。为了共同对抗法国，英国牵头组建了第四次反法联盟。为支持盟军作战，英国每年需对外援助巨额军费，围绕如何筹措军费，当时英国国会展开了激烈的辩论。焦点在于，军费应通过加税筹措还是通过发行公债筹措？以马尔萨斯为代表的一派力主发债；而以李嘉图为代表的另一派则主张加税。
马尔萨斯分析说，每年军援若需2000万英镑，英国平均每人需捐纳100英镑。若采用加税，居民每人就得从自己收入中节约100英镑，这样必减少国内消费，导致经济紧缩。若选择发债，由于国债当年无需还本，居民每人只需支付100英镑的利息，若年利率为5%，则政府只需向每人增加5英镑税收。如此，居民消费可大体不变。
然而李嘉图却不赞成马尔萨斯。他指出，发债与加税的区别，仅在于公债要偿付利息。政府若不选择加税，居民当年虽不必缴纳100英镑的税，但政府就得发行2000万英镑的国债，可国债要靠征税偿还，日后就得多征2000万英镑的税。为了应付日后政府要加征的税，人们不得不提前储蓄，现期消费同样会减少。
1974年，美国经济学家巴罗发表《政府债券是净财富吗》一文，对李嘉图的推断作了严密的论证，于是学界将李嘉图的推论与巴罗的论证并称为“李嘉图-巴罗等价定理”。不过我在这里介绍上面的定理，目的并不是讨论加税与发债的关系，而是要借助该定理，推出另一个我认为重要的结论。
从经济学角度讲，发债可增加政府投资；减税可增加企业投资。根据“李嘉图-巴罗等价定理”，政府今天的债等于企业明天的税。言下之意，是说发债会挤占企业投资。这样就引出一个问题：政府应该发债还是应该减税？我的观点，应该减税。理由简单，因为企业对市场信号比政府更敏感。若由市场主导调结构，扩政府投资显然不如扩企业投资，而要扩企业投资，就得减税。
据公开数据显示，2019年政府安排预算赤字，仅比2018年提高0.2%，而减税降费近2万亿；2020年为2.5万亿；2021年继续执行制度性减税政策，不仅提高了小微企业增值税起征点，而且规定应税所得额不足100万的部分，在现有优惠政策基础上再减半征收所得税。这些举措，不正好佐证“积极财政政策”主要手段是减税么？
“积极财政政策”主要是减税，却又不同于供给学派的减税。供给学派主张的是全面减税，而“积极财政政策”的重点，是结构性减税。全面减税不仅不能解决结构矛盾，而且最佳税率也难以确定。
事实上，中国的减税也确实不同于供给学派的减税。2008年国际金融危机爆发后，国务院就提出实施“结构性减税”。2019年以来，我国结构性减税特征进一步凸现：制造业等行业的增值税税率从16%降至13%；交通运输业、建筑业等行业的增值税税率从10%降至9%；生活性服务业保持6%的税率不变。对同一行业，减税是普惠性的；而对不同行业来说，减税却是结构性的。
【作者为中央党校（国家行政学院）原副校（院）长】
