【摘要】2021年，党中央作出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”的重大决策。这是党中央面对全国第七次人口普查结果中生育水平下降和人口老龄化趋势进一步加剧所作出的积极应对。但是，育龄夫妻普遍生育三孩既不是这一政策提出的初衷，也不是它所追求的目标。三孩政策的主要意义在于进一步满足人民群众多元化的生育意愿和生育需求，并努力消除制约和阻碍人民实现其生育意愿和生育需求的各种困难。因此，要以三孩政策为契机，坚持以人民为中心，从“养孩子”的角度在我国社会营造有利于人口生育养育教育的良好环境，构建新型婚育文化，才能进一步释放人口生育潜能。
【关键词】“三孩政策” 生育需求 生育环境 生育文化
【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A
人口发展是关系中华民族长远发展的大事。党的十八大以来，党中央高度重视人口问题，根据我国人口发展的状况和趋势，接连作出逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的一系列重大决策。2021年7月20日，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）正式发布。这是党中央面对全国第七次人口普查结果中生育水平下降和人口老龄化趋势进一步加剧所作出的积极应对。《决定》的发布既反映了人口问题在我国社会可持续发展过程中的重要地位，同时也体现出党中央面对严峻的人口形势，及时调整、完善、优化生育政策的决心和具体行动。
从“单一的人口政策”到“全面的社会政策”
人口是社会构成与发展中一个不可或缺的重要因素。人口既是社会发展的主体，也是影响社会经济可持续发展的关键变量。在人口因素与社会的经济、资源、环境等因素之间，存在着相互制约、相互影响的关系。因此，任何一项生育政策的提出和实施，都要与这些宏观因素保持协调，并能促进人口与经济、资源、环境等因素的可持续发展。与此同时，生育政策的贯彻落实，特别是要在人口发展中发挥作用，同样离不开社会各项相关政策的协同和配合。
从这一视角出发，我们可以更充分地认识《决定》所具有的重要意义和深刻内涵。虽然提出实施三孩生育政策是《决定》中一项重要的内容，但《决定》的意义和内涵却远远超出了三孩生育政策本身。因为这一《决定》不仅将生育政策的调整融入到整个社会发展的大局中进行考量，更将人口政策的实施与相关社会政策及配套措施紧密联系起来。其内涵已经从单一的人口生育政策扩展到了全面的社会政策。这也是“全面三孩政策”与之前实施的“独生子女政策”“单独二孩政策”“全面二孩政策”相比最大的不同之处。
以往的人口政策，注意力和着眼点都主要集中在人口要素上，过于关注与人口生育、子女数量、人口发展等因素紧密相关的育龄人口生育意愿和生育行为。而相对较少地将政策的视野扩大到整个社会领域，相对较少地关注到与人口生育问题直接或间接相关的众多社会生活现象。无论是四十年前开始的“独生子女政策”，还是2013年开始的“单独二孩”政策、2015年开始的“全面二孩”政策，基本上都是围绕着人口现象、人口问题谈人口政策。人口政策的贯彻实施也仅仅针对人口规模或比例方面的直接效果。因此，无论是“独生子女政策”时期出现的政策执行困难和干群矛盾现象，还是“二孩政策”时期出现的推行效果不佳的现象，都在一定程度上与政策内涵的单一性有关，或者说与政策较少关注与人口生育问题直接或间接相关的众多人民社会生活痛点有关。
而刚刚开始实施的“全面三孩政策”，则是在提出生育政策的同时，就提出了与人口政策的实施紧密相关的各项社会支持政策和配套措施，将人口政策的调整和实施真正融入到了社会发展的整体大背景中。这是一个具有本质意义的变化，更是一个具有本质意义的进步。因为，人口问题始终只是社会这部大机器中的一个组成部分。针对人口问题所采取的任何人口政策都不可避免地会牵动和影响社会这部大机器的其他部分。这里不仅有育龄夫妇生多少个子女的问题，更有与这种生育紧密相关的婚嫁、怀孕、生产、哺育、托幼、教育等问题；以及与这一系列问题紧密相关的女性职业生涯中断、女性工作家庭冲突、女性职业发展困难等问题；还有更为广泛的社会价值观念、社会心理、社会生育文化等问题。因此，人口政策的落实及其效果，必然是与之相关的社会其他部分共同协调作用的结果。
任何社会政策，包括生育政策，其出发点应该是人民的幸福，其最终目标同样也应该是人民的幸福。而在生育问题上，这种“以人民为中心”的价值理念主要集中表现在两个方面：一是尽可能满足全体人民的生育意愿和生育需求；二是努力消除制约和阻碍人民实现其生育意愿和生育需求的各种困难。《决定》正是在这两方面发出了积极信号，加大了实施力度。从已有的二孩政策到目前的三孩政策，正是在努力实现第一个方面；而《决定》中的更多内涵，则是在第二个方面旗帜鲜明地发出了号召。这也是“全面三孩政策”相对于之前更为实事求是、更为明确，也更具方向性、指导性和操作性的地方。
清醒认识三孩政策的目标、意义和效果，不应将提升生育率的主要期望放在三孩政策上
三孩政策的宏观目标是进一步释放生育潜能，平缓总和生育率下降趋势，推动实现适度生育水平，减缓人口老龄化进程。而其在育龄夫妇生育子女数目上的具体目标是什么？是所有育龄夫妻都生育三个孩子吗？从三孩政策（包括以前的二孩政策）的提法来看并非如此。三孩政策的提法是“一对夫妻可以生育三个子女”。这种提法与1980年开始实施“独生子女政策”时所采用的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的提法完全不同。那时政策的目标十分明确，就是所有的育龄夫妇都只生育一个孩子。但是，三孩政策的提法“只是明确规定了育龄夫妇可生育子女数目的上限。并没有指示出政策对于这一上限的态度。”①“可以生育三个孩子”并不是所有夫妇都生育三个孩子。“可生育”的实质只是从以前政策中的“不可以”生育三个，转变到了现在的“可以”生育三个；或者说是从以前的“不允许”生育三个，转变为现在的“允许”生育三个。而实际上，无论是从我国人口发展的长远目标看，还是从我国目前育龄夫妇生育需求的现实看，普遍生育三个孩子，不可能成为三孩政策的具体目标。也可以说，育龄夫妻普遍生育三孩既不是这一政策提出的初衷，也不是它所追求的目标。
既然三孩政策的具体目标并不是人人都生育三个孩子，那么这一政策的意义何在呢？笔者认为，三孩政策的意义除了有利于实现上述各项宏观目标外，其最主要的一点，就是进一步满足人民群众“多元化的生育需求”，体现了“以人民为中心”的理念。我们知道，在任何社会中，不同阶层的育龄人群不仅有着各不相同的社会地位、价值观念和生活方式，也往往有着不同的生育意愿和生育需求。有的人希望生两个、三个甚至更多个孩子；也有人只希望生一个甚至一个也不生。三孩政策的放开，无疑为广大育龄夫妇提供了更多的生育选择，更好地满足了不同阶层育龄人群的多元化生育需求。如果说，四十年前实施的独生子女政策主要考虑的是国家的利益的话。那么，从2013年开始实施的二孩政策、直到目前提出的三孩政策，则是在考虑到国家利益的同时，尽可能多地兼顾到了绝大多数人民群众的利益和愿望，满足了绝大多数人民群众的生育需求。
在明确三孩政策目标及其意义的同时，我们还需要对三孩生育政策在提高人口出生率、增加幼年人口数量、实现适度生育水平方面的作用和效果抱有正确的认识和合理的心理预期。一方面，我们要认识到三孩政策及其《决定》的目标，主要是尽可能满足人民群众多元化的生育需求，而非引导和鼓励育龄人群都去生育三孩。但另一方面，我们也要认识到，实施三孩政策对于提升我国人口生育水平的效果相对有限的现实，不能片面地将提升人口出生率的期望放在三孩政策的实施效果上。这是因为，一方面，只有已经生育了二孩的育龄夫妇才有生育三孩的可能。所以，较大规模和较高比例的二孩育龄人口的存在，是提高三孩生育规模的基础和前提。另一方面，这些已生育二孩的育龄夫妇中还要有较高比例的夫妇具有生育三孩的意愿。然而，从目前情况看，一方面一孩育龄夫妇生育二孩的比例不高，大约只有50%左右；另一方面，正如众多生育意愿调查结果反复表明的那样，绝大部分育龄人口的理想生育目标只是两个孩子，希望生育三个孩子的比例很低，通常不到10%。如果根据生育意愿调查的结果来进行估计的话，放开三孩后新生人口中三孩比重的增加应该不会太大。所以，不应将提升人口出生率的主要期望放在“全面三孩政策”上。
以《决定》为契机，进一步优化生育环境，构建新型婚育文化，帮助人民解决生育困难负担，提高二孩生育的规模和比例
三孩政策的意义、目标和效果，以及育龄人群生育意愿的现实，决定了我们应该将提升人口出生率的期望和努力主要放在提高二孩生育的比例上。生育意愿是反映育龄人口生育需求的最好指标。“全面二孩”实施后国家相关部门在全国范围进行的大规模调查结果显示：我国城乡15-49岁未婚和有偶育龄妇女中，接近80%的人的理想子女数为两个。理想子女数为三个及以上的比例仅为7.4%。农村户口的育龄妇女中，理想子女数为两个的比例占81%，三个及以上的比例也仅占9.7%。②这一结果说明，生育两个孩子是育龄人群中占据绝对主导地位的生育需求。因此，应将“可以生育三孩”与“鼓励、提倡生育二孩”结合起来，这不仅符合当前提高人口出生率、平缓总和生育率下降趋势、减轻人口老龄化压力的需要。同时也能满足95%以上育龄夫妇的生育需求，更符合我国人口长期发展的要求，推动实现适度生育水平。
这次《决定》中，不仅对群众普遍反映的与生育、养育、教育子女密切相关的医疗、教育、住房三大领域都有所涉及，还专门对更为具体的“普惠型托幼体系建设”以及降低生育、养育、教育子女的成本两大问题作出了单独的、更为详细要求，体现出非常突出的针对性。因此，应以此为契机，充分利用《决定》所创造的这种前所未有的、涉及社会各个相关领域的政策支持环境，切实做好提高育龄夫妇二孩生育意愿和生育结果的工作。除了要努力解决未婚青年的婚恋难、结婚难问题外，更要努力解决一孩育龄人群不敢生、不愿生二孩的问题。
一般情况下，夫妻结婚后除了少数人因生理原因不孕、少数人选择丁克不生育孩子外，绝大部分夫妻都会在结婚后怀孕生育。因此，一胎率直接受到结婚率的影响。可以通过提倡适龄结婚、适龄生育，破除高价彩礼等陈规陋习，构建新型婚育文化，来提高适龄青年结婚率，保持较高的一胎率。但是，当育龄夫妇生育一个孩子后，是否生育两个甚至三个孩子，不同夫妻的选择就会有较大不同。从二孩政策放开后众多生育意愿调查结果综合来看，育龄人群中有二孩生育意愿的比例大约处在50%-60%的范围。而从近几年出生人口统计的结果来分析，一孩育龄人群实际生育两个孩子的比例则可能不足50%。因此，一方面要从生育文化的角度入手，通过积极的宣传和引导，改变育龄人群的生育观念，进一步提高育龄人群的二孩生育意愿，让一部分原来“不愿生”二孩的变为愿意生二孩；另一方面要借这次中央《决定》的东风，大力提高二孩生育的支持力度，切实解决生育第二个孩子带来的经济负担、以及子女照料、女性职业发展等方面的困难。让更多“不敢生”二孩的一孩育龄夫妇敢于生二孩。如果通过努力，能够将一孩育龄夫妇的二孩生育意愿以及二孩生育结果的比例提升到70%-80%，再加上二孩育龄夫妇中一部分生育三孩的，就可以相对明显地提升生育水平，也有利于逐步将总和生育率提升到接近生育更替水平。
不应将注意力只局限在育龄人群“生孩子”问题上，还应努力从普通家庭如何更好地“养多子”的角度进行思考
家庭最基本的职能之一，就是承担人类繁衍的重任。人口生育的任务总是在微观的家庭层面来具体实施和完成的。家庭作为社会的细胞和人们社会生活的基本单位，不仅承担着生育、哺育、养育、教育幼年人口的任务，还与人们的工作、人际关系、生活方式紧密相连。人口生育政策的调整也不仅仅会影响到国家、社会整体的长期发展，它同时还会影响到千家万户、亿万夫妻的日常生活。特别是会影响到在人类繁衍过程中承担怀孕、生产、哺育等具体任务的女性的生命历程。
因此，在贯彻落实三孩政策和中央的《决定》，努力提升育龄人群生育水平的过程中，需要进一步转变思路。不能只将注意力局限在育龄人群“生孩子”或“生几个孩子”的问题上，还要努力从广大人民群众如何更好地“养孩子”，特别是如何更好地“养两个甚至三个孩子”的角度进行思考。因为，在人口出生统计的数字背后，是现实社会生活中千百万对育龄夫妇和千百万个普通家庭对幼年人口长达十几年，甚至更长时间的哺育、抚育和教育过程。虽然人口生育政策关注的焦点是“生孩子”，但影响“生孩子”的因素许多都与“养孩子”密切相关。从一定意义上来说，正是这种比“生孩子”更为复杂、更为漫长的“养孩子”过程，影响着育龄人口“生孩子”的动机、意愿和行动。所以，人口问题绝不仅仅只是一个单纯的“生孩子”的问题，它同时还是一个如何“养孩子”，特别是在当今中国社会的生活背景中如何“养两个甚至三个孩子”的问题。只有坚持以人为本，努力营造从“生孩子”到“养孩子”的良好社会环境，才能更好地贯彻落实人口生育政策。这也正是党中央在《决定》中强调做好托幼、教育、医疗、就业、妇女权益等多个方面工作，制定相应的配套支持措施的关键所在。
要营造“养孩子”的良好社会环境，建设新型生育文化是十分重要的一环。应该意识到，三十多年来我国社会中一直实施“独生子女政策”，有着数以亿计的独生子女人口，以及涉及三代人日常生活的独生子女家庭，所有这些聚合在一起，在急剧变迁的中国社会中逐渐形成了一种独特的、既涉及到婚姻、就业、家庭生活，更涉及到生育、养育和教育孩子的“独生子女文化”。应该看到，不仅司空见惯的独生子女已成长为年轻育龄人口，“只生一个孩子”“养育好一个孩子”的文化观念也已经逐渐变成了新一代育龄人群自然而然的生育观念和行为习惯。因此，除了要在托幼、教育、医疗、就业、妇女权益等多个方面营造出有利于“养两个甚至三个孩子”的良好环境外，还要采取更大规模、更多形式的生育政策宣传，有意识地改变“独生子女文化”在“生孩子”和“养孩子”方面的影响。在社会中逐步营造出积极健康的，既符合人口政策目标、有利于养育两个甚至三个孩子，同时也符合社会可持续发展目标的新型生育文化。
（作者为广西师范大学讲席教授，南京大学特聘教授、博导）
【注：本文系国家社科基金一般项目“后独生子女时代的独生子女问题研究”（项目编号：21BSH009）的阶段性成果】
【注释】
①风笑天：《“允许”还是“提倡”：二孩生育政策目标解读与认识转变》，《江苏行政学院学报》，2021年第5期。
②庄亚儿等：《全面两孩政策背景下中国妇女生育意愿及其影响因素—基于2017年全国生育状况抽样调查》，《人口研究》，2021年第1期。
责编/谷漩 美编/杨玲玲
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