【摘要】中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导作为最大制度优势，内在地蕴含着不断推进党的领导制度化、法治化的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出党的领导制度化、法治化的任务，以更宏观的视野、更长远的考虑、更强劲的力度来推进党的领导，推动党的领导制度化、法治化建设取得重大成就，为党的领导地位提供了更加有力的制度和法治保障。
【关键词】党的领导 制度优势 制度化 法治化
【中图分类号】 D25 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001
张峰，中央社会主义学院原副院长、教授、博导，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘专家。研究方向为马克思主义哲学、中国特色社会主义理论、统一战线、社会主义协商民主、西方马克思主义。主要著作有《直面时代之问：读懂新时代中国特色社会主义》《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》等。
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。”这是总结中国共产党百年历史经验得出的一个极为重要的结论。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度。正是在这个意义上，习近平总书记指出：“党是最高政治领导力量，党的领导是我们的最大制度优势。”[1]党的领导作为最大制度优势，内在地蕴含着不断推进党的领导制度化、法治化的要求。习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[2]党的领导制度化、法治化，就是使党的领导制度成为国家根本制度，在宪法及相关法律中牢固确立起来，建立健全党总揽全局、协调各方的领导体制和工作机制，建立健全党内法规体系，使党的领导地位得到强有力的制度和法治保障。这是中国共产党在国际共产主义运动中独树一帜、独立自主、避免严重挫折甚至发生类似东欧剧变“多米诺骨牌效应”的重要原因。正如习近平总书记指出的，“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。中国共产党领导的制度是我们自己的，不是从哪里克隆来的，也不是亦步亦趋效仿别人的。无论我们吸收了什么有益的东西，最后都要本土化。十月革命的风吹进来了，但我们党最终也没有成为一个苏联式的党。冷战结束后，苏联解体、东欧剧变，我们仍然走自己路，所以我们才有今天。”[3]党的领导制度化、法治化的百年历程生动地证明了这个道理。
新民主主义革命时期中国共产党在局部执政条件下领导制度的形成及法治化探索
新民主主义革命与旧民主主义革命的不同之处在于它是由中国工人阶级及其政党来领导的革命。毛泽东指出：“这个革命不能由任何别的阶级和任何别的政党充当领导者，只能和必须由无产阶级和中国共产党充当领导者。”[4]中国共产党在这场革命中确立起领导地位，并把马克思主义关于国家的学说与中国实际相结合，找到了一条以农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，开始了国家制度和法律制度建设的探索。
第二次国内革命战争时期，我们党建立了党对军队绝对领导的原则和制度，在领导工人运动、农民运动的基础上，通过武装斗争在全国三百多个县建立了苏维埃政权，形成了八九个地区性苏维埃政权。1931年11月，中国共产党在中央苏区召开中华苏维埃第一次全国代表大会，成立中华苏维埃共和国临时中央政府，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。全国苏维埃临时中央执行委员会作为最高政权机关，先后颁布120多部法律、法令，初步建立起具有鲜明阶级性和时代特征的苏维埃法律体系，并基本形成了较为完整的司法组织系统，有效保障了在中国共产党领导下工农群众的民主权利和有序的政治参与。
抗日战争时期，中国共产党建立了以延安为中心、以陕甘宁边区为代表的抗日民主政权，先后建立19个大块根据地，总面积达100万平方公里（占当时全国面积的11%），人口逾1亿（占当时全国人口的28%）。在抗日根据地，中国共产党建立起全面领导的体制。首先是党对工农群众的领导，分为政治上的领导与组织上的领导两方面。毛泽东指出：“在有共产党组织的地方，那些地方的工人农民，凡是赞成共产党的主张，他们就是接受了共产党的政治上的领导，如果已经组织起来，那末，也已有了组织上的领导。”[5]其次是党对政权的领导。在抗日根据地政权中实行“三三制”原则，共产党员只占三分之一。毛泽东创造性地提出通过质量占优势的共产党员发挥模范作用来实现党的领导，指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[6]
中国共产党在抗日根据地的领导，是一元化的领导。鉴于当时有些根据地闹独立性，发表了本不应当由根据地发表的意见，不能完全服从中央指挥，党中央作出《关于增强党性的决定》和《关于统一根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。毛泽东后来回顾说，“中央作出了关于增强党性的决定、关于党的领导一元化的决定等来进行纠正”[7]。1943年10月1日，毛泽东提出《抗日根据地的十大政策》，其中第三大政策就是统一领导。他指出：“统一领导。实行一元化的领导很重要，要建立领导核心，反对‘一国三公’。”[8]党的一元化领导，保证了全党服从中央，保证人民军队听从党的指挥，保证了全党的团结统一，为夺取抗日战争的胜利进而取得新民主主义革命的胜利提供了根本的政治保证。
在中国共产党领导的根据地，着眼于建立新中国的人民代表大会制度的长远考虑，进行了制定人民宪法的探索。1941年5月1日，经中共中央政治局批准，公布了主要由毛泽东起草的《陕甘宁边区施政纲领》，并经陕甘宁边区第二届参议会正式通过，这是中国共产党领导的陕甘宁边区制定的具有新民主主义宪法性质的政治纲领。随后陕甘宁边区参议会还颁布了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区婚姻条例》等单项法规。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会通过并颁布《陕甘宁边区宪法原则》，规定了建立新民主主义共和国的基本原则、政权组织形式和各项基本政策。
1945年4月，毛泽东在党的七大提出建立新民主主义国家制度的主张，指出：“我们这个新民主主义制度是在无产阶级的领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。”[9]1948年，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，得到了各民主党派的热烈响应，并且表示接受中国共产党的领导。在中国共产党和各民主党派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生中央人民政府，宣告中华人民共和国成立。《中国人民政治协商会议共同纲领》以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、中国人民掌握国家权力的历史变革。中国共产党的领导地位初步具有了宪法依据。
社会主义革命和建设时期中国共产党作为社会主义事业领导核心地位的确立及法治化建设的曲折发展
新中国成立初期，中国共产党领导主要表现为对统一战线政权的领导。新中国的国体是人民民主专政，是共产党领导下的人民民主统一战线的政权，是工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级的联盟。周恩来指出：“我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线的政权，应该更重视统一战线问题。”[10]民主党派作为小资产阶级和民族资产阶级的代表参加国家政权。中国共产党是“领导党”，首先表现为对民主党派的领导。为了处理好新中国的政党关系，毛泽东提出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”[11]民主党派虽然认同中国共产党的领导，但不时地还会充当反对派的角色。为此，他提出在坚持“六条政治标准”的政治基础上进行多党合作，中国共产党对民主党派的领导逐步得到巩固和加强。
中国共产党成为全国性的执政党，发生的一个重大变化是领导方式的变化，即通过国家政权实施对全社会的领导。周恩来指出：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”[12]由此，加强党对政府的领导成了一个新问题。为解决这个问题，1949年11月，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。1952年12月，毛泽东明确提出党对政府工作的领导责任：“一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定，制定党的决议、指示，或对各有关机关负责同志及党组的建议予以审查批准”[13]。关于党政关系，毛泽东提出既有党政不分，也有党政分开。“所谓党政不分的意思，就是党要统一领导，方针政策要统一；所谓党政分开，就是说具体业务由各业务部门去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，明确要求：为了使政府工作避免脱离党中央的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。1953年11月，中共中央下发《关于加强干部管理工作的决定》，提出逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的体制。毛泽东提出了“党领导一切”的思想，指出：“党必须领导一切，领导我们的各种工作。你不懂，就不能管我，有这种想法的人是相当多的，要经过较长时期的斗争才能解决。我们是依靠政治来领导，离开了政治就谈不上领导。”[15]随后党制定了过渡时期总路线，领导全国人民进行农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，建立起社会主义基本制度。
