党的十六大后，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人推进党的领导制度化、法治化取得新进展。一个重要的贡献是提出“依宪执政”，并概括出“科学执政、民主执政、依法执政”的根本要求。胡锦涛提出探索和完善党的执政体制，指出：“执政体制，主要是党通过什么样的制度和体制机制执政的问题，包括党和国家的领导制度以及管理和运行制度等方面。”[40]党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出坚持和完善我们党在长期执政实践中形成的行之有效的制度，同时结合新的实际推进制度创新，不断提高党执政活动的制度化水平。党的十七大提出以健全民主集中制为重点加强制度建设，实现国家各项工作法治化。党的领导制度化的重要成果是党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，其明确提出：“坚持和完善党的领导制度。科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。”[41]中国特色社会主义法律体系的形成是党的领导法治化的重要成果。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。以上法律法规都是在党的领导下制定的，这既是党的主张通过法定程序成为国家意志的重大成果，也为党实现对国家和社会的全面领导提供了重要的法治保障。胡锦涛评价说，“中国特色社会主义法律体系的形成，夯实了立国兴邦、长治久安的法制根基，从制度上法律上确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心”[42]。此外，党内法规制定工作也逐步规范化，2012年5月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》，提出加快构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。
中国特色社会主义新时代进一步推进党的领导入法入规、坚持和完善党的全面领导制度体系
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出党的领导制度化、法治化的任务，以更宏观的视野、更长远的考虑、更强劲的力度来推进党的领导。习近平总书记就党的领导问题提出了一系列重要论断，实现了理论上的重大创新：提出党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，进一步明确党作为中国特色社会主义事业坚强领导核心的地位；提出党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量，使党的全面领导传统在新时代有了历久弥新的意义；提出党的领导是我们的最大制度优势，确立了党的领导制度在国家制度体系中作为根本领导制度的地位；提出牢固树立“四个意识”，为坚持和维护党中央的集中统一领导明确了基准、立起了标杆；提出“党大还是法大”是个伪命题而“权大还是法大”是个真命题，破解了党和法的关系的两难问题；提出新时代党的组织路线，为建立党的坚强组织体系、实施党对全社会的组织领导提供了基本遵循。正是在习近平总书记的这些重要论述指导下，党的领导制度化、法治化建设取得了彪炳史册的重大成就。择其要，主要有三个方面。
一是推进党的领导入法入规，坚持依法治国和依规治党有机统一。依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记指出：“我国宪法确认了中国共产党领导，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”[43]党的领导制度化、法治化的一个重大举措，是党的领导载入宪法条文。2018年3月，十三届全国人大会一次会议通过宪法修正案，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，在宪法总纲第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，实现了党的领导与国家社会主义根本制度的有机衔接，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位，为党的领导制度作为国家根本制度提供了最重要的宪法依据。2019年1月，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》进一步提出：贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定。
完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。习近平总书记指出：“党和国家的治理体系包括两个方面：依规治党，依据党章党规党纪管党治党建设党；依法治国，依据宪法法律法规治国理政。”[44]为此，就要健全党领导依法治国的制度和工作机制，加强党内法规制度建设。2013年11月，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》，提出力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。2016年12月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设建设的意见》，提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。2021年7月，中共中央办公厅法规局发布《中国共产党党内法规体系》。党内法规制度体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。其中，党的领导法规制度，是规范和保障党对各方面工作实施领导的党内法规制度，涵盖党领导经济建设方面的法规、党领导政治建设方面的法规、党领导文化建设方面的法规、党领导社会建设方面的法规、党领导生态文明建设方面的法规、党领导国防和军队建设方面的法规等，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，现行有效党的领导法规共772部，其中，中央党内法规44部，部委党内法规29部，地方党内法规699部。在党中央的领导下，党内法规制度建设取得丰硕成果，有规可依的问题基本得到解决。习近平总书记提出：“下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地。”[45]
二是深化党和国家机构改革，完善坚持党的领导的体制机制。根据党的十九大报告提出的“完善坚持党的领导的体制机制”新要求，2018年2月，党的十九届三中全会明确了深化党和国家机构改革的指导思想和目标，通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这是党的领导制度化的重大成果。关于这次机构改革的目的，习近平总书记明确指出：“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。要通过深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下我国国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善，更好担负起进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的重大职责。”[46]《推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革》提出“完善坚持党的全面领导的制度”，“建立健全党对重大工作的领导体制机制”，提出的重要举措有：建立健全党对重大工作的领导体制机制，优化党中央决策议事协调机构；强化党的组织在同级组织中的领导地位；更好发挥党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作；统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公；推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。
这次改革的一个重要特点，是统筹设置党政机构，对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，解决党政机构职责重叠、叠床架屋问题，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。然而，也由此引出了“党政不分”的问题。习近平总书记指出：“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”[47]这次改革是党中央总结以往正反两方面经验作出的重大决策，是党和国家机构从“党政不分”到“党政分开”再到“党政有分有合”的螺旋式上升过程，体现了政治上层建筑适应经济基础要求发展的辩证法。统筹设置党政机构，能够避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，防止机构重叠、职能重复、工作重合，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调，形成统一高效的领导体制。改革的实际成果证明了这一点。改革后，党中央机构共计减少6个，其中正部级机构减少4个、副部级机构减少2个；国务院机构共计减少15个，其中正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。党政合计共减少21个部级机构，其中，正部级12个，副部级9个。
三是抓住国家治理的关键和根本，坚持和完善党的领导制度体系。党的十九大后，推进党的领导制度化最重要的成果，是2019年10月党的十九届四中全会提出坚持和完善党的领导制度体系，其不仅确立了党的领导制度作为国家根本制度的地位，而且明确了党的领导作为制度体系所包含的各项具体制度。我国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的“显著优势”，第一个就是坚持党的集中统一领导的优势；我国国家制度体系建设的十三个方面的“坚持和完善”，第一个方面就是“坚持和完善党的领导制度体系”。习近平总书记指出，“准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向和规律，突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本”[48]。“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度。”[49]党的领导制度作为国家根本领导制度，派生出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，党对人民军队的绝对领导制度等。党的领导制度体系主要由六个方面的具体制度组成：建立不忘初心、牢记使命的制度，是党实施思想领导的制度；完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，是党实施政治领导的制度；健全党的全面领导制度，是党实施组织领导的制度；健全为人民执政、靠人民执政各项制度，是党对群众工作的领导制度；健全提高党的执政能力和领导水平制度，是党的领导能力的制度；完善全面从严治党制度，是推进党的自我革命、提高解决自身问题能力的制度。建立健全这些重要制度，强化制度的执行力，坚持制度面前人人平等、制度执行没有例外，杜绝“破窗效应”，防止“制度虚化”，党的领导制度体系就能转化为管党治党的巨大效能。党的十九届四中全会后，党的领导作为中国特色社会主义制度的最大优势在抗击新冠肺炎疫情斗争中得到生动具体的体现。习近平总书记指出：“这次抗击新冠肺炎疫情斗争的实践再次证明，中国共产党是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨，我国社会主义制度是抵御风险挑战的最有力制度保证。”[50]
我们党作为百年大党，长期执政，世所罕见。大就要有大的样子，大也有大的难处。我们要把中国特色社会主义建设好、建设成，需要一个很长的历史时期。在这个漫长历史进程中，确保中国共产党不垮台，中国社会主义制度不倒，是一个极难极大的风险挑战。战胜这一风险挑战，为党的领导提供更加坚实的制度和法治保障无疑是很重要的方面。为此，2020年2月5日习近平总书记提出：“要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。”[51]完成这一任务，必将使党的领导地位得到更加有力的制度和法治保障，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，“六合同风，九州共贯”，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。
注释
[1][46]习近平：《论坚持全面深化改革》，北京：中央文献出版社，2018年，第449、448页。
[2][43][45][51]习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第223、214、223、273页。
[3]习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年，第57页。
[4]《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1313页。
[5]《毛泽东文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第244～245页。
[6]《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第742页。
[7][11]《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年，第51、34页。
[8]《毛泽东文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第69页。
[9]《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061～1062页。
[10][12]《人民政协重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009年，第111页。
[13][17]《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1996年，第252、391～392页。
[14][15]《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》第二卷，北京：中央文献出版社，2013年，第40、205页。
[16]《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第350页。
[18][19]《毛泽东文集》第八卷，北京：人民出版社，1996年，第305、294页。
[20] [21]《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》第六卷，北京：中央文献出版社，2013年，第431、511页。
[22][23][24][25][26][27][28][29][30][32][33][34]《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第36、276、146、269、341～342、333、329、321、341、147、276、146～147页。
[31]《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177页。
[35]《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文献出版社，2004年，第527～528页。
[36]《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004年，第799～800页。
[37][38][39]《江泽民文选》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第29、575、576页。
[40]《十六大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2006年，第321～322页。
[41]《十七大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2011年，第148页。
[42]《胡锦涛文选》第三卷，北京：人民出版社，2016年，第510页。
[44][47]《十九大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2019年，第79、277页。
[48][49]《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第114、125页。
[50]习近平：《总结党的历史经验 加强党的政治建设》，《求是》，2021年第16期。
责 编／张 贝
The Party's Leadership Is Our Greatest Institutional Advantage
—The Process and Achievements of the Institutionalization and Legalization of the Party's Leadership
Zhang Feng
Abstract: The socialist system with Chinese characteristics is a rigorous and complete scientific system, in which the Party's leadership system plays a dominant role. As the biggest institutional advantage, the Party's leadership inherently contains the requirements of continuously promoting the institutionalization and legalization of the Party's leadership. Since the Eighteenth Congress, the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core has clearly put forward the task of institutionalizing and legalizing the Party's leadership. It has promoted the Party's leadership with a greater vision, more farsightedness, and more vigorous efforts, and achieved major progress in the institutionalization and legalization of the Party's leadership, providing a more powerful institutional and legal guarantee for the Party’s leadership.
Keywords: Party's leadership, institutional advantages, institutionalization, legalization
