【摘要】纵观百年党内法规建设，坚持党要管党、从严治党是百年来党的建设的基本经验；党的纲领、章程、纪律、决议案、狭义的党内法规等始终都是管党治党的重要依据；不断推进党的建设和党的领导制度化、规范化、程序化是百年党内法规制度建设的基本趋势。新时代推进党内法规建设科学化，需要我们必须从严格意义上界定与使用党内法规，按照系统集成、简明扼要、务实管用、配套衔接原则，进一步建构完善以党章“为主干”、以“党的领导、党的自身建设、党内监督保障”为三大枝干的党内法规体系。
【关键词】中国共产党 党内法规建设科学化 依规治党 系统思维
【中图分类号】D262 【文献标识码】A
习近平总书记在“七一”重要讲话中指出：“我们党历经千锤百炼而朝气蓬勃，一个很重要的原因就是我们始终坚持党要管党、全面从严治党。”党的十八大以来，习近平总书记在不同场合指出：“党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩”、党内法规“是管党治党的重要依据”“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律”。归纳起来，以党章为统领的党内法规是百年来管党治党的基本依据。在建党百年之际，归纳总结百年来党内法规建设的基本历程、基本经验与基本启示，透析当下党内法规建设面临的突出问题与思想偏差，这对于提高党内法规建设科学化、推进依规治党与全面从严治党等均具有重大理论与实践意义。
新民主主义革命时期党内法规建设的源流与特点
恩格斯指出：一个新的党必须“有一个明确的积极的纲领”；列宁强调：一个现代政党的诞生“首先就是制定章程”。1921年7月中国共产党第一次全国代表大会胜利召开，宣告中国共产党的正式成立。大会通过了《中国共产党第一个纲领》与第一个决议，这是党的建设的起点、党内法规建设的元点；该纲领既规定了党的名称与最高革命纲领，也包含着承认党的纲领、对党忠诚、严守秘密、接受监督等纪律要求，是党史上第一部具有党内法规意义的纲领性文件。1922年中共二大制定了党的历史上的第一部党章，并以“纪律”专章形式，规定了党的八条纪律，初步确立了以“四个服从”为基本内容的政治纪律，奠定了新民主主义革命时期管党治党的根本遵循；同时，大会通过了《关于共产党的组织章程决议案》等8个“决议案”，提出要“到群众中去”组成一个大的“群众党”的基本党建目标，确立了“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”的基本党建原则。
自中共二大以后，在新民主主义革命时期召开的三大、四大、五大、六大、七大，历届党的全国代表大会都要求修改党的章程、加强党的纪律、颁布若干“决议案”。在新民主主义革命时期，党中央先后颁布了近60个“决议案”；这些决议案既涉及到党的组织章程、思想建设、组织建设、政治建设、纪律建设等党的建设的诸多方面，也涉及到党的领导的诸多方面，是这一时期管党治党的基本遵循。从党内法规概念的形成与使用看，1923年中共三大通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，1928年-1929年初形成了“三大纪律八项注意”，1928年10月颁布了《中央通告第五号——巡视条例》，1931年5月颁布了《中央巡视条例》；在1938年11月六届六中全会上，毛泽东同志明确提出“党内法规”概念、刘少奇同志作了《党规党法的报告》，会议通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。
在1938年召开的六届六中全会之前，管党治党的根本依据是党纲与党章、基本依据是“决议案”，正如中共二大党章所规定：“言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案”是开除党员的六种情形之首。在六届六中全会提出“党内法规”概念之后，党章和以党的纪律、巡视条例、党委会工作规则等为主要内容的党内法规，一度成为管党治党的基本依据。但在解放战争期间，受复杂多变战争环境影响，党的“决议”“决定”“指示”等一度成为管党治党的基本依据，“整党”“整风”成为推动党的建设的基本模式。
社会主义革命和建设时期党内法规建设的迂回
新中国成立后，中国共产党实现了由领导新民主主义革命向社会主义革命和建设的历史转变，党的建设的形势和任务发生了重大转变。1950年《中共中央关于发展和巩固党的组织的指示》明确提出，要“公开建党”，把公开建党的目的定位为“为了更密切党与群众的联系，把党放在群众的切实帮助与监督之下，建设一个有战斗力的、纯洁的布尔什维克式的党”；同时，要求“一切党员必须执行党的政策和决议，严格地遵守党的纪律”。在这一历史时期，我们党根据形势任务要求，完善组织体系、加强纪律检查工作、构建制度体系，在加强党的建设的过程中探索形成了一些制度化成果。
然而，由于受复杂环境、革命思维等诸多因素的制约和影响，在这一历史时期，党的建设模式、管党治党方式等主要是延续了革命时期的成功做法，主要是以“整党”“整风”运动形式来推进与加强党的建设；从1949年新中国成立到1976年“文革”结束，先后开展了7次“整党”“整风”运动。在这一历史时期，管党治党的根本依据与基本依据，主要是立足于党章和党的总政策，依靠党的决定、规定、指示等来管党治党，这正如1958年毛泽东同志所言：“我们每个决议案都是法。”尽管1956年中共八大开启了探索执政党建设的新篇章、制定了新中国成立后的第一部党章，但由于受各种因素影响，并未得到有效贯彻落实。
改革开放和社会主义现代化建设新时期党内法规建设的新起点与制度治党
1978年党的十一届三中全会拨乱反正、开启了改革开放的历史新时期，同时，也开启了执政党建设新篇章、党内法规建设新起点。定期修改党章、加强党内法规制度建设、实行制度治党，推动“整党”向党内“集中教育”的转变等，是这一时期管党治党的显著特色。
在改革开放初期，邓小平同志指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，强调“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。党的十一届三中全会决定成立中央纪律检查委员会，把“维护党规党法，切实搞好党风”确定为纪律检查委员会的根本任务；十二大党章把“维护党的章程和其他重要的规章制度”列为纪委的主要任务之一。从此以后，以纪委专责监督为基础的党内监督体制开始建立起来。
1980年中央颁布的《关于党内政治生活的若干准则》，确立了改革开放以来党的建设基本遵循。在此基础上，1982年党的十二大制定了正确的纲领路线；并根据改革开放对党的建设、坚持和改善党的领导的新要求，修改通过了《中国共产党章程》。十二大党章不仅恢复了八大党章关于民主集中制、组织体系、党的纪律等方面的正确规定，而且确立了改革开放以来党章的基本框架、基本内容与基本要求，为稳步推进党内法规制度建设奠定了根本保障，尊崇党章意识在党内开始树立。 自1990年7月中央制定颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》以后，党内法规建设开始走向“快车道”，先后制定出台了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》（1996）、《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997）、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997制定，2010修订）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）、《中国共产党纪律处分条例》（2003）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003）、《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（2004）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2010）、《中国共产党党内法规制定条例》（2012）等近20部党内基本法规，涉及到党的建设各个方面，在党的十八大前，党章、准则、条例等党内主干性法规初具规模。
新时代党内法规体系的建立完善与依规治党
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开，全面加强党内法规制度建设、建立与完善党内法规体系，致力于“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”，致力于推进党的工作和党的建设制度化、规范化、程序化。根据2012年《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，分别于2012年7月-2013年9月、2013年10月-2014年12月，对新中国成立后的党内法规和规范性文件进行集中清理，为新时代加强党内法规建设奠定了良好基础。根据2012年《中国共产党党内法规制定条例》，2013年11月制定并颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，提出“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”的工作目标。2017年6月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》进一步指出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”。
2014年10月召开的党的十八届四中全会，是新时代加强党内法规制度建设、依规治党的里程碑。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平总书记的相关讲话，系统论述了党内法规制度建设，概括说来，至少涉及四个方面的基本内容：其一，明确指明了党内法规的重要地位与作用，强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。其二，将形成“完善的党内法规体系”与形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，共同纳入中国特色社会主义法治体系与全面推进依法治国的总体建设之中；要求注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。其三、明确指出依规治党与依法治国的区别，强调党在依法执政的过程中，既要“依据宪法法律治国理政”，也要“依据党内法规管党治党”，“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”。其四、明确提出要“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”。在此基础上，2015年6月习近平总书记明确提出“依规治党”概念，要求“坚持依法治国、依规治党”“全面从严治党、依规治党”；并进一步将加强党内法规制度建设视为“全面从严治党的长远之策、根本之策” “依规治党的必然要求”。2017年，党的十九大首次将“依规治党”载入党章，为进一步加强党内法规制度建设、推进依规治党确立了根本保障。
从党的十八大至今，新订与修订了约百部党内法规，已经基本形成覆盖党的建设与党的领导各个方面、比较完备的党内法规体系；而且，“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，基本形成“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。
