百年党内法规建设的基本结论与基本启示
百年党史在不同历史时期，环境形势、政治路线与中心任务不同，对党的建设（包括党内法规建设）的要求也明显不同。然而，对党的建设而言，百年党内法规建设史是一部有着“起承转合”的“连续剧”。纵观中国共产党百年党内法规建设，可得出一个基本结论：即坚持党要管党、从严治党是百年来党的建设的一贯做法，也是百年党的建设的基本经验；党的纲领、章程、决议案或决议、指示与政策、纪律、狭义的党内法规等，都是管党治党的重要依据；不断推进党的建设和党的领导制度化、规范化、程序化，这是百年党内法规制度建设的基本趋势。
在不同历史时期，政治形势与任务不同，管党治党的模式与方式也明显有所不同。比较而言，坚持以章治党、纪律治党、政策治党、整党整风相结合，是新民主主义革命时期管党治党的显著特点，这种治党模式与革命时期的形势任务相适应，已经被革命胜利证明是行之有效的治党模式；因而简单地将革命时期的治党模式归结为“政策治党”既不准确，也不科学。立足于党的章程与总政策，坚持决议治党、纪律治党、整党整风相结合，是社会主义革命与建设初期管党治党的基本特点，这一治党模式在新中国成立初期颇具成效，但在中共八大以后遭遇挫折。聚焦坚持与改善党的领导，坚持以章治党、制度治党相结合，突出制度治党、实现 “整党”向“集中教育”的转变，是改革开放和社会主义现代化建设新时期管党治党的显著特点。树立“公私分明、法纪分明、纪在法前”等管党治党新理念，坚持依章治党、依规治党、主题教育相结合，统筹推进依法治国、制度治党与依规治党，是中国特色社会主义新时代管党治党的显著特点。
纵观中国共产党百年党内法规建设，可以得出六点基本启示：其一，立足于党的性质、纲领、宗旨、初心使命来建章立规，这是加强党内法规建设绝对不能动摇的根本政治原则；确保党“不变质、不变色、不变味”“始终成为伟大事业的坚强领导核心”，这是加强党内法规建设的根本目的。从根本上看，中国共产党“是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”；既不是一般的“政治组织”，也绝不是一般意义上的所谓“法人”，更不是代表特权阶层的“利益集团”。其二，密切联系政治路线、围绕党建路线和党建目标来建章立规，这是党内法规建设的基本遵循。加强党内法规建设、推进党的建设的直接目的，就是为了保持党的先进性和纯洁性、提高党的领导能力与领导水平。在革命时期，在实现马克思主义中国化第一次成功飞跃的同时，形成了毛泽东思想与毛泽东党建路线，即着重从思想上、组织上、政治上建党，紧密围绕党的政治路线来加强党的建设；时至今日，这一党建路线仍具有重要意义。同时，党的建设的经验教训充分表明：只有党的政治路线正确，党的建设、党的领导才能顺利健康发展；如果党的政治路线发生了偏差，则“一偏俱偏”，不仅党内法规建设、党的建设会发生偏差，党的领导也会遭遇挫折。其三，在任何历史时期，党章都是管党治党的总规矩与根本遵循，是建立完善党内法规的基石与根本依据。一百年来，依章治党是管党治党模式的基本“底版”。认真分析与把握百年党章发展变化，是深刻把握百年党内法规建设、党内治理模式发展变迁的“主线”。其四，对中国共产党而言，政治纪律“与生俱来”。中共一大通过的《中国共产党第一个决议》就包含着对党忠诚、保守秘密、执行党的政治路线、接受党的监督等基本纪律要求；中共二大制定的第一部党章，就初步确立了以“四个服从”为主要内容的政治纪律。从此意义上看，依纪治党是百年来党的建设的显著特点。其五，党内法规是管党治党的基本依据，但并非唯一依据。在任何时代，党内法规都无法替代党的纲领政策在管党治党中的作用；依规治党是新时代党的建设的基本特点，但不能替代与否定思想建党、理论强党的重要作用。其六，旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的显著特点，党的政治建设作为党的根本性建设，决定党的建设的方向和效果，也决定着党内法规建设的方向与成效。
党内法规建设亟待完善的不足之处
在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调指出：“以史为鉴、开创未来，必须不断推进党的建设新的伟大工程。” 在新的征程上，如何增强全面从严治党永远在路上的政治自觉、继续推进新时代党的建设伟大工程，“确保党不变质、不变色、不变味，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心”，是党的建设面临的主要任务。目前，我们已经形成比较完善的党内法规体系，推进党内法规建设科学化、提高党内法规执行力与有效性，是党内法规建设的主要任务；如何在对党的建设、全面从严治党的系统思考中科学定位党内法规建设，克服与避免各种错误观念与思想偏向，是党内法规建设的当务之急。
对于推行党内法规建设科学化、提高党内法规执行力与有效性，党的十八大以来习近平总书记有着丰富的论述：一是强调“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式”，要求加强党内法规建设必须搞好配套衔接、彼此呼应、增强整体功能。二是强调“制度的生命力在于执行”，要求构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，做到用制度管权管事管人，通过真抓与严管来提高党内法规执行力。三是强调“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”，要求增强全面从严治党的系统性、创造性与实效性；并且针对性地指出：“现在，一个比较明显的问题就是轻视思想政治工作，以为定了制度、有了规章就万事大吉了，有的甚至已经不会或不大习惯于做认真细致的思想政治工作了，有的甚至认为组织找自己谈话是多此一举。正是这样的简单化和片面性，使一些本来可以落实的制度得不到落实、一些本来可以避免的问题不断发生。”
结合百年党内法规建设的基本经验、基本启示与习近平总书记相关讲话精神，我们认为，推行党内法规建设科学化的当务之急，是要正视并认真克服党内法规建设中的六种错误倾向：一是党内法规宽泛化、党内政策法规化，片面地将党的纲领、路线方针政策、规范性文件等“统统纳入”党内法规范畴。二是党内法规平铺化、平面化，存在各条各线各行其是、就事论事立法立规倾向。三是党内法规冗繁化、复杂化，存在相关党内法规交叉重复、事无巨细倾向。四是党内法规形式化，缺乏问题针对性与实操性，存在以规章制度落实规章制度的思想倾向。五是法治思维背后缺乏政治思维、忽视法治逻辑背后的政治逻辑，“以法代纪”现象有所呈现。六是党内治理国家化，治党主体宽泛化甚至多元化倾向“若隐若现”。要克服党内法规建设中的上述六种错误倾向，必须进一步明确党内法规的本质，必须根据“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性、公开性”等基本标准，来界定与辨识党内法规，那些不具有根本性、全局性、稳定性、长期性、公开性的文件规定不宜称为“党内法规”；必须正确认识政党治理、国家对政党的治理、党内治理之间的关系。
需要强调指出的是，要推行党内法规建设科学化，必须增强系统思维、大力增强党内法规的系统性。从根本上看，党内法规体系类似于“树状结构”，党的性质、纲领、宗旨、初心使命等犹如“党内法规之树”之根基，既是建章立制“之本”，也是党内法规“之魂”；党章犹如“党内法规之树”之主干，所有枝干均发自于主干、与主干相辅相成、不能掩盖与偏离主干。这要求我们，必须紧紧围绕“公共政治权力”设计党内法规，按照系统集成、简明扼要、务实管用、配套衔接的基本原则，进一步构建与完善以党章“为主干”、以“党的领导、党的自身建设、党内监督保障”为三大枝干的党内法规体系，有效克服党内法规基本框架交叉重复现象。
（作者为教育部“长江学者”特聘教授，复旦大学党建研究院院长、党内法规研究中心主任、博导）
【注：本文系国家社科基金一般项目“新时代依规治党的基本理念、基本方略与基本要求研究”（项目编号：19BDJ002）与司法部重点项目“习近平法治思想中依规治党理论的逻辑体系及其创新意义研究”（项目编号：21SFB1004）阶段性成果】
【参考文献】
①习近平：《在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日。
②《建党以来重要文献选编》（第一册），北京：中央文献出版社，2011年。
③《中国共产党历次党章汇编（1921-2017）》，北京：中国方正出版社，2018年。
④《中央党内法规和规范性文件汇编》（下册），北京：法律出版社，2017年。
⑤《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年。
⑥《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2017年。
责编/孙垚 美编/李祥峰
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