“有为政府”力图基于市场共识与发展差异制定产业和区域政策
“有为政府”发挥产业政策引导作用是基于市场主体的共识，而不是人为确定或改变产业发展方向。政府制定产业政策，是否有违市场经济机制，在理论界多有讨论。争论的要点在于，产业发展方向，由市场进行“抉择”还是由政府部门进行“挑选”，更为有效？笔者认为，不应把两者对立，而应使之建立起有机联系。更为重要的是，对于“市场机制”，不能简单地理解为商品市场供给需求决定商品价格、要素市场供给需求决定要素价格。供需平衡决定价格只是“市场机制”发挥作用的一个方面，“市场机制”也会体现在产业领域，那就是形成产业规模效应、产业集聚效应、产业关联效应等。所以，“有为政府”发挥产业政策作用，是基于对“市场机制”产业效应的认知而引导市场主体更有效地实现其效应，并不是人为地改变产业发展方向和预期。
从现实发展来看，我国基层产业政策有效性主要体现在各地的“五年规划和远景目标”之中，规划是政府部门经过充分调研和社会各界充分协商讨论后而形成的共同认知，规划之中所确立的产业发展方向，充分体现了市场主体的意见和共识，充分反映了市场主体对于未来阶段市场需求、技术路线、产业关联等发展趋势的基本判断。规划只是通过政府行为对市场主体起到一定程度的引导作用，并不会对市场主体形成强制性的要求，市场机制下的要素是否流向规划确定的产业发展方向，也在一定程度上对规划的适时调整起到信号作用。例如，“十三五”规划中确立的“实施‘互联网+’行动计划”，有利于增强经济发展新动能，得到了各产业领域市场主体的广泛响应，对于数字经济的发展及其对整体经济融合影响，产生了积极而深远的影响。
“有为政府”根据不平衡发展特征采取差别化发展政策，而不是人为制造政策差异。经济学理论表明，在市场可区分的情形下采取差别化策略，有利于扩大市场规模、增进社会福利。一方面，中国在各个发展阶段，针对各类不平衡发展问题，采取差别化发展政策，对各区域各领域的发展起到了重要的促进作用。如城市与乡村之间、大中城市与中小城镇之间、东部发达地区与中西部欠发达地区之间，一定程度上存在市场可区分的条件，如采取税收优惠、适当补贴、特殊扶持等政策，对于促进乡村、城镇、中西部地区的经济发展具有推动作用。另一方面，针对一些试点性质的先行先试政策，则通过试行区域的差别化政策向无差别方向全面推广，如改革开放初期的开发区政策、近年推行的自由贸易区政策，都起到了对整体经济发展的示范带动作用。
“有为政府”在新发展阶段的着力方向
根据既往的发展历程，“有为政府”在社会主义市场经济发展道路中所起的作用，可以归纳为以下几个要点：一是通过宏观政策，为市场主体提供稳定的政策预期，最大可能地为市场主体降低市场风险；二是最大限度地为经济增长消除要素扩张的瓶颈；三是最大限度地降低市场主体在经济活动过程中承受的各种交易成本；四是最大可能地为市场主体实现规模经济效应、范围经济效应、聚集经济效应创造条件；五是充分发挥政府资源对整体经济发展的辅助作用，最大效能地为市场主体提供公共基础设施和公共服务；六是通过产业政策、区域政策，使产业发展和区域发展走向平衡与协调。“有为政府”与“有效市场”相互促进、相辅相成，而不是此消彼长或相互制衡。那么，在新发展阶段，针对新的发展背景、新的发展目标以及新的发展问题，如何更好地推动“有效市场”和“有为政府”有机结合？笔者认为，“有为政府”应当在以下方面着力发挥作用。
不断增强产业韧性和抗冲击能力。在国际经济不稳定性不确定性增加、新冠肺炎疫情影响深远、经济全球化遭遇逆流的背景下，“有为政府”必须在确保国家经济安全，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，增强产业体系抗冲击能力等方面努力作为。尤其是将政府资源投入到关键技术领域，充分发挥“集中力量办大事”制度优势，可为整体经济的未来产业发展提供公共性的高技术平台。
建立健全社会补偿机制。共同富裕是全社会的共同追求目标。在实现这一目标的过程中，“有效市场”将推动经济运行过程中的帕累托改进，即：在某一初始配置状态下，通过适当改变资源配置，不减少任何主体利益条件下而能使部分主体的利益得以改进。“有为政府”可通过卡尔多改进方式使得帕累托改进得以更有效地推进，即：在某一初始配置状态下，如果改变资源配置，可能使部分主体受益、部分主体受损，如果由受益者向受损者给予适当补偿而使受损者至少不减少利益、受益者支付补偿后仍有一定收益。换言之，“有为政府”通过构建有效的补偿机制，可为推进共同富裕目标发挥切实的作用。
切实提高全要素生产率。转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，是经济发展的主轴。在此背景下，推进经济发展的主要路径不再是各类要素的扩张，而是各类要素的效率提升。因此，“有为政府”推动经济发展的着力，必须转向要素效率提升方面，如推动人力资本的整体质量、推动土地资源的高效利用和可持续利用、推动资本要素服务于高质量实体经济的效率提升、推动生态环境要素的效率化使用等。
加快新型基础设施建设。为此，加快新型基础设施建设，必须坚持以新发展理念为引领，面向高质量发展需要，聚焦关键领域、薄弱环节锻长板、补短板。如作为公共品的基础设施，服务于数字经济、智能经济的新基础设施等，也要与时俱进，纳入基础设施建设范围。“有为政府”应当通过适度超前布局新型基础设施建设，为市场主体发展新经济提供良好的基础设施条件。此外，各级政府还可在城市基础设施更新领域努力作为，使得传统基础设施更有效地服务整体经济的发展。
促进经济社会发展全面绿色转型。经济活动对于生态环境的外部性影响是导致市场失灵的一个重要原因。“有为政府”应着力通过产权明晰、环境税、外部影响内部化等市场手段去寻求解决生态环境外部性的有效路径，切实推动整体经济向绿色低碳方向转型。在此背景下，碳排放权、污染排放权等成为政府许可资源，各级政府应当通过公平的初始配置方式和提升配置效率的市场交易制度，使得排放权这一新的稀缺资源获得最大效用。
（作者为全国政协委员、南开大学经济研究所教授)
【参考文献】
①习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日。
②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日。
③林毅夫：《中国经济改革的成就、经验与挑战》，《经济日报》，2018年12月29日。
④钟茂初：《中国特色“发展经济学”的丰富意蕴》，《人民论坛》，2016年第18期。
⑤卢福财、王守坤：《历史脉络与实践视野下的有为政府——中国特色社会主义政治经济学的核心命题》，《管理世界》，2021年第9期。
⑥国家统计局：《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》，2021年3月1日。
责编/贾娜 美编/李智
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