【摘要】贸易政策是美国外交政策的重要组成部分，美国贸易政策制定的制度演化经历了国会主导、制定贸易政策权力由国会向行政部门逐渐转移、权力向多边贸易体系辐射三个主要阶段。其涵盖了立法部门政党间、党内的竞争以及立法部门与行政部门之间的竞争、合作，在促进或制约美国经济发展的动态转化中不断演化。
【关键词】制度路径 国会 多边贸易 【中图分类号】F75 【文献标识码】A
纵观美国贸易政策发展史，贸易政策制定的制度路径在其宪政体制内，在促进或制约美国经济发展的动态转化中不断演化着，美国贸易政策制定的链条包含了利益集团诉求的表达，立法部门政党间、党内的竞争以及立法部门与行政部门之间的竞争、合作等关键环节。概括来说，美国贸易政策制定主要有三个阶段，一是二十世纪三十年代以前，由国会主导贸易政策制定的阶段。二是从二十世纪三十年代开始，制定贸易政策权力由国会向行政部门逐渐转移的阶段。三是以1947年关税及贸易总协定（即GATT，以下简称“关贸总协定”）成立为起点的美国制定贸易政策的权力向多边贸易体系辐射的阶段。
美国国会主导贸易政策制定阶段存在效率低下等弊病
在美国独立战争爆发以前，北美洲作为英国的附属殖民地，没有制定贸易政策的法定权力，经济发展要服务于英国“重商主义”下的商业利益。这主要体现在英国对北美洲严格的贸易管制和税收政策上。由于在英国议会缺少政治代表，北美殖民地诉诸以激烈的进口抵制，以表达对英国附加贸易政策的强烈反对。英国及其殖民地在贸易政策上的纷争与矛盾成为独立战争的重要引线。美国取得独立战争胜利后，13个宣告独立的地方政府各自为政，无法在贸易政策上达成联结的纽带以抵御英国的反制。美国在邦联制度的根本法《邦联条例》中规定，不能通过有关的贸易协定限制相关各州对外国人及其本地民众征税的立法权，或限制各州禁止任何类型货物或商品的出口或进口。这意味着国会没有征收关税或制定贸易政策的权力。国会无法在各州诉求不一致的情况下制定可行的贸易政策，1787年的制宪运动成功扭转了这一局势，确立了国会拥有对进口产品征收关税、对外贸进行管制的制度基础。
国会主导贸易政策的制度为保护主义提供了天然屏障。美国各选区议员作为地区利益团体的代理人，通过分别在众议院、参议院行使提出与贸易有关法案、修正案和就贸易法案投票表决的权力，将地区选民的政策诉求反映在最终的政策当中，代议制为各选区依据本地产业特征并依托政治单元的形式向上传递政策偏好提供了制度路径。美国在南北战争前夕就逐渐建立起南方生产农产品、北方发展制造业的产业布局，两党的势力范围也随着地区产业发展不同产生了分割，南方民主党人代表出口导向型的农业利益而主张自由贸易，北部共和党人代表进口竞争型企业的利益而主张贸易保护。据美国众议院、参议院网站数据，在第35届国会至第73届国会中，民主党只占据了13届众议院和8届参议院的多数党席位，而共和党占据了26届众议院和31届参议院的多数党席位，可以看出贸易保护主义在国会中的强势地位。
国会主导贸易政策制定存在效率低下、选票交易、过度依赖于“一致政府”等弊病。首先，国会主要以颁布法案的形式制定关税政策，导致效率低下。在国会关于贸易政策的立法程序上，先由议员提出议案（美国历史上的贸易法案多是由筹款委员会主席提出，以提高通过第二阶段即国会委员会审议的可能性），之后分别由众议院、参议院投票表决通过（若两院就修正案分歧较大，还需要组建两院协商委员会制订最终法案，再经由两院表决通过），方可交由总统签署使法案生效，纷繁复杂的立法环节制约了贸易政策的制定效率。其次，议员对产品关税率的表决存在“互投赞成票”等选票交易现象，扭曲了贸易政策对国内资源的合理配置。尽管不同议员代表着毫无关联的利益团体，他们也可以通过选票交易扩大委托人利益在法案中的权重。最后，贸易政策法案的通过依赖于“一致政府”，即众议院、参议院与行政部门由同一政党掌控。若两院与行政部门由不同的政党掌控，一政党提出的法案总会在不受掌控的环节上被其他政党狙击，导致法案夭折。
国会主导贸易政策制定时期的关键转折点——《斯姆特—霍利关税法》。《斯姆特—霍利关税法》是由筹款委员会主席共和党议员威利斯·霍利发起，并由财政委员会里德·斯姆特负责组织参议院审议。由于恰逢美国经济大萧条，该法案成为美国贸易政策历史上影响深远、争议最大的一部法案。《斯姆特—霍利关税法》预示着国会主导贸易政策的制度将成为历史，而制定贸易政策的权力将从国会逐渐转移至行政部门。从立法过程上看，该法案进入参议院以后，采取“全院委员会”的形式进行审议，任何议员都可以提出修正案并进行表决。最终法案不仅没有使工业品关税向农产品关税看齐，反而将工业品关税推到了接近历史最高点。需要注意的是，该法案是在美国产品已经具备国际竞争力、国内厂商没有受到外国产品进口冲击背景下提出的，起初是为了顺应中西部共和党进步派希望征收农产品保护性关税并适度下调制成品关税的诉求，最后却演变成工业利益集团利用“互投赞成票”满足对保护性关税需求的政治工具。整个立法过程和结果都反映出了贸易政策制定已深深影响美国经济的发展。
美国制定贸易政策权力从国会向行政部门转移是为了匹配美国推进互惠协定的制度需求
美国对互惠协定的需求来自于本国贸易关系的恶化、全球经贸体系的瓦解以及制度实践等客观条件。首先，在二十世纪三十年代发生历史上最严重的经济大萧条期间，美国产生了通过拓展互惠协定消除歧视的政策需求。具有代表性的事件是，英国将经济衰退归咎到美国不合时宜地颁布《斯姆特—霍利关税法》上，并采取了“帝国特惠制”这一歧视美国产品的区域性保护政策。其次，大萧条时期全球经贸体系瓦解，各国纷纷重新树立起了贸易壁垒的高墙，采取了外汇管制、数额限制、双边及特惠贸易协定等各种保护性举措。时任美国国务卿科德尔·赫尔，不遗余力地引领推动互惠贸易协定以削弱世界贸易限制。最后，美国希望主动推进互惠协定以更积极地参与国际事务管理。一战后受国内孤立主义势力的影响，美国错过了加入“国际联盟”的机会，认识到开放的国际贸易体系有助于在多个方面服务于其经济和外交政策利益。可以发现，美国在经济大萧条以后对贸易政策职能的观念产生了从保护到互惠的重大变化，而赋予行政部门制定贸易政策的权力，可以为更灵活地开展对外贸易协定谈判提供法律支持，提高谈判的可信度与可行性。
制定贸易政策权力从国会向行政部门转移经历了漫长的制度演化。首先，1934年颁布的《互惠贸易协定法案》正式赋予行政部门在与其他国家进行互惠协定谈判时适度下调关税的权力。尽管发布该法案以前，1922年的《福尼特—迈坎伯关税法案》就提出了“弹性关税”条款，允许总统调整关税以拉平国内外生产者的生产成本，且调整幅度不可以超过50%。但这是在一战后物价波动剧烈、商界和政策制定者对关税水平的不确定性越发担忧的背景下产生，并且由于调整关税的提议需要受到关税委员会漫长的调查，对行政部门的授权没有对进口产生法案所预期的效果。而《互惠贸易协定法案》是在国际贸易秩序全面崩盘的背景下产生，赋予了行政部门前所未有的权力，真正意义上使关税开始走向了下行通道。
其次，制定贸易政策权力从国会向行政部门转移的第二个主要阶段是“快速通道”程序的设立。该条款产生于二十世纪七十年代美国迫切需要通过协定谈判降低国外非关税壁垒的背景下。在此之前，行政部门围绕非关税壁垒谈判的协定几乎全都被国会否决。因此，当时的美国无力面对欧共体和其他贸易伙伴采取的差额税、出口补贴、政府采购行为等区域性的歧视美国商品的贸易壁垒。而根据《1974年贸易改革法》“快速通道”程序条款，国会必须在总统达成贸易协定并提交国会之后60天内进行投票表决，不得附加任何修正案，这确保行政部门的谈判协定可以更快地进入立法环节。
最后，制定贸易政策权力从国会向行政部门转移的第三个主要阶段是美国陆续颁布关于行政救济的法律条款。具有代表性的是《1974年贸易改革法》提出的201条款和301条款。两者都是在上世纪七十年代保护主义势力爆发后，国会试图建立缓解进口救济体系压力的举措。制定贸易政策权力从国会向行政部门的转移有以下特点：一方面，贸易政策的制定不再单独反映国内利益集团的利益，很大程度让位于美国国家安全与国务院外交政策利益；另一方面，由美国贸易代表办公室（USTR）全权负责贸易政策的制定与落实，其主要负责协调平衡国务院、商务部、劳工部、经济顾问委员会等政府机构间的政策诉求，以更好地统筹开展贸易协定谈判。
美国逐渐形成由双边贸易谈判到引领建设多边贸易体系
关贸总协定是美国引领建设多边贸易体系的开端。在二战期间，美国逐渐形成由双边贸易谈判到多边贸易谈判格局的转变，展现出制定多边经贸规则以共同消除战后贸易负担、促进互利经济关系并改善世界经济关系的愿景，符合美国在二战后为国内商品扩大出口优势并全面参与国际事务管理的战略目标。1947年，关贸总协定于瑞士日内瓦签署，沿用了《互惠贸易协定法案》中最惠国待遇、非歧视原则等诸多条款。
世界贸易组织是在关贸总协定基础上的国际组织。美国在抵御了上世纪八十年代来自日本等国家的进口冲击后，重新浇筑了贸易扩张的决心，与此同时，冷战的结束让许多发展中国家加入到自由贸易的潮流中，引领制定更加全面的国际经贸、投资规则对美国有着巨大的政策利益。世界贸易组织的成立对美国引领多边贸易体系具有里程碑式的意义。相较于关贸总协定，世界贸易组织出现了较大变化。第一，乌拉圭回合一揽子协定更加适应国际贸易环境，涵盖了《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）、《服务贸易总协定》（GATS）等新的协定。第二，世界贸易组织章程规定了削弱非关税壁垒规则，弥补了关贸总协定只关注关税壁垒的缺憾。第三，世界贸易组织确立了争端解决机制，替代关贸总协定中“协商一致”机制，为成员在多边贸易框架下保障自己的权力提供了落实机制。
多边贸易体系也展现出与美国国内需求的不适。从本质上讲，美国总是将多边贸易体系视作实现其国内政策需求的工具。相较于保护进口竞争型产业的孤立主义政策，当美国有保障出口、外交利益或者国家安全利益等政策需求时，需要对其他国家的边境措施、后边境措施有更大影响力。而通过搭建多边贸易体系，建构国际贸易与投资规则话语权，可以帮助美国引领国际经济秩序，实现其国内政策需求。由此可以看出，当多边贸易体系可以服务于国内政策需求时，美国会积极修改国内法律以发挥多边谈判框架的作用。当多边体系无法服务于国内政策需求时，美国会忽视多边规则转而依据国内法律采取单边行动。
（作者分别为辽宁大学经济学院教授；辽宁大学经济学院博士研究生）
【注：本文系国家社科基金重大项目“构建人类命运共同体进程中国际经贸规则重构博弈与中国的战略选择”（项目编号：19ZDA053）、国家社科基金项目“质变中的中美关系对两国贸易摩擦走势的影响研究”（项目编号：19BGJ026）的阶段性成果】
【参考文献】
①[美]道格拉斯·欧文著、余江等译：《贸易的冲突：美国贸易政策200年》，北京：中信出版社，2019年。
②孙哲、李巍：《国会政治与美国对华经贸决策》，上海：上海人民出版社，2008年。
③孙丽、王厚双：《特朗普启动对华“301”调查的目的与影响透视》，《国际贸易》，2017年第9期。
④朱榄叶：《美国的单边主义行动违反国际法》，《国际经济法学刊》，2018年第4期。
责编/贾娜 美编/王梦雅
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