摘 要:我国城市更新从新中国成立初期的以解决城市居民基本生活环境和条件问题为主，到今天更加强调城市综合治理和社区自身发展，城市更新的理念、目标、类型、机制等都发生了巨大变化。当前，地方实践探索和制度创新等方面已取得一定的阶段性成果，但其中存在的深层次问题也开始逐渐暴露出来：价值导向缺失、系统调控乏力、历史保护观念错误、市场机制不健全、部门间条块分割等，对此，我们需要树立正确价值取向，加强系统思维、整体思维和底线思维，致力于走向和谐、渐进与持续的城市更新。
关键词:城市更新 以人为本 高质量发展 城市生命有机体
【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
经过改革开放以来的快速发展，当前我国城市发展速度已经由高速增长转向中高速增长，进入了更加强调以人为核心和以提升质量为主的转型发展新阶段。2011年我国城镇化率突破50%，截至2020年已达到63.89%，按照城市发展的客观规律和历史经验，任何国家的城镇化进程进入到一定阶段后，都将会面临“城市更新”这一重要问题。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，2021年“城市更新”首次被写入政府工作报告。迈入新的发展阶段，“城市更新”被赋予了新的使命，其既是构建“双循环”新发展格局的重要支点，也是与民生福祉和生活质量提高密切相关的民生工程，必要性、战略性和迫切性不言而喻。为了更为全面和科学地理解城市更新行动，十分有必要回顾我国城市更新发展的历史进程，把握其在当代的现实意义与作用，分析其本质内涵和基本特征，并对城市更新的实施路径与措施进一步展开讨论。
我国城市更新进程的简要回顾
我国城市更新的发展历程大体上可以总结为：新中国成立初期，以解决城市居民基本生活环境和条件问题为主；改革开放后随着市场经济体制的建立，以大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造为主；快速城镇化时期则以旧区更新、旧工业区的文化创意开发、历史地区的保护性更新为主；当前，城市更新更加强调以人民为中心和高质量发展推进，更加重视城市综合治理和社区自身发展[1]。
第一阶段：新中国成立初期至改革开放前。由于新中国成立前的长期战乱和破坏，人民群众的生活环境和条件十分恶劣，因此，这一时期城市更新的重点主要是改善城市基本环境卫生和生活条件。考虑到新中国初期公共财政十分紧缺，在大城市的建设战略上，国家提出了“重点建设，稳步推进”的建设方针，优先将建设资金用于发展生产性的城市新工业区，对于大多数城市旧城区则采取“充分利用、逐步改造”的更新方式，仅是对旧城中原有房屋和市政公用设施进行维修养护和局部的改建或扩建。这一时期优秀的改造工程主要有北京的龙须沟改造、上海的肇家浜棚户区改造、南昌的八一大道改造等。这一时期的城市更新规模虽无法与如今相比，但从历史发展角度来看，其城市建设规模在当时是中国历史上前所未有的，各地开展的环境卫生、城市交通、市政设施改善、修整等各类工作，对城市居住环境和生活条件的改善均起到了积极的推动作用。
第二阶段：改革开放初期。在改革开放与社会主义现代化建设的大背景下，国家重新明确了城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作，要求集中力量搞好城市的规划、建设和管理。在这一阶段，我国的城市规划体系逐渐建立，土地市场化改革开始启动，城市更新日益成为城市建设领域的关键问题。这一阶段，城市更新工作开展主要是为了解决住房紧张、改善居住条件、优化出行交通，以及偿还城市基础设施欠债等问题。全国各地开展了较大规模和类型多样的城市更新活动，代表性的工作包括沈阳旧城改造、合肥旧城改造、天津旧城改造、上海南京东路改建、南京市中心综合改建、苏州桐芳巷小区改造和北京菊儿胡同整治等。
第三阶段：伴随土地有偿使用和住房商品化的深入改革，过去受财力物力和运行机制影响进展缓慢的旧城更新获得了强大的经济动力，开始逐步进入以市场机制主导的实践探索与创新时期。在这个阶段，许多城市借助土地有偿使用的市场化运作，通过房地产业开发，推动了旧城功能结构调整、用地布局结构调整、居住环境改善和基础设施改造，历史城区中的文化遗产保护问题亦日益受到全社会的关注。代表性的案例有上海世博会驱动的江南造船厂地区更新、北京798艺术区更新、上海田子坊创意区更新，以及南京老城保护更新、苏州平江历史街区保护整治、杭州城市有机更新和常州旧城更新等，涉及包括旧居住区更新、城中村改造、老工业基地改造、重大基础设施更新，以及历史街区保护与整治等多种实践类型的探索。
与此同时，隐藏在物质性和功能性城市更新后面的一些深层社会问题开始涌现出来，诸如企业工人的转岗、下岗培训与再就业等社会问题的解决，如何建立持续高效而又公平公正的城市更新制度框架，以及如何实现城市更新过程中社会、环境和经济效益的综合平衡等问题，成为这一阶段城市更新面临的挑战，同时也为进一步推进相关工作积累了经验。
新发展阶段城市更新的形势需求
进入新的发展阶段，在新发展理念引领下，在国家治理体系建设的总体框架下，城市内涵发展日益成为城市更新的重点，包括城市功能结构优化、人居环境改善、人民群众福祉水平提高和城市社会经济活力提升等在内的多个方面已经成为我国城镇化下半场的主要工作。
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，要优化城市内部空间结构、促进城市紧凑发展和提高国土空间利用效率。这既适应世界城镇化发展普遍规律，也符合我国发展现状。2015年12月召开的中央城市工作会议，提出要坚持集约发展，要树立“精明增长”“紧凑城市”理念，要推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。
2017年，党的十九大作出我国社会主要矛盾已经转化的重大论断，并提出必须坚持以人民为中心的发展思想。因此，城市建设也必须是建设让人民满意的城市。2019年以来，中共中央政治局会议、国务院常务会议等多次重大会议，提出要大力进行老旧小区改造提升和开展全国老旧小区改造试点工作。2020年7月，《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》的颁布，正是对上述国家政策的进一步落实与部署，充分体现了党中央对人民群众生活质量水平提升的高度重视。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这在城市更新行动中具有深远的时代意义。2020年中央经济工作会议将“实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”列入“十四五”开局之年要做好的重点任务。这可以被看作进一步提升城市发展质量而作出的重大决策部署，为“十四五”期间乃至今后一段时期做好城市建设指明了前进的方向[2]。
2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第八篇“完善新型城镇化战略 提升城镇化发展质量”中确定深入推进以人为核心的新型城镇化战略，并在第二十九章“全面提升城市品质”中提出“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”的方针政策，赋予了新发展阶段城市更新工作新的使命、内涵和任务。
新发展阶段城市更新的基本特征
新发展阶段的城市更新与以往模式相比，无论是更新理念、内涵与目标，还是更新方式、任务以及机制，均发生了巨大且深刻的变化，需要上升到经济社会总体发展和城市发展机制的高度，才能准确把握城市更新的本质内涵和基本属性。
更新理念上更加强调整体性、系统性和持续性。城市更新涉及诸多方面，是一项复杂的社会系统工程。城市发展的全过程是一个不断更新、改造的新陈代谢过程，城市更新作为城市自我调节或受外力推动的机制永远存在于城市发展之中。正是如此，我们不能仅仅将城市更新看作是进行物质性和功能性更新改造的建设活动，更多的是将其作为通过不断调试城市结构与功能，增强城市整体机能，使城市能够不断适应未来发展需要、满足人们对美好生活品质需求的调节机制。需要确保城市更新与经济、社会、文化发展的关联协调，处理好“局部与整体”“新与旧”“地上与地下”“单方效益与综合效益”“近期与远景”等多重关系，构建促进城市文明、推动社会和谐发展的更长远和更综合的新格局。
更新目标上更加突出以人为本和高质量发展。新发展阶段的城市建设需要摆脱以往仅注重“增长”和“产出”的单一价值观，要坚持“以人为本”，坚持以解决好人民最关心的问题为导向，更加注重人民生活质量的提高、人居环境的改善、生活品质的提升，进而提升人民群众获得感、幸福感和安全感；借助城市更新扩大内需，形成新的经济增长点，同时，通过产业转型升级、土地集约利用、城市整体机能提升等，实现城市发展方式的根本转变。“十四五”期间，要以建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市和人文城市为目标，实现“完善城市空间结构”“修复生态和完善功能”“加强历史文化保护，塑造城市风貌”“加强居住社区建设，建设完整居住社区”“推进新型城市基础设施建设”“加强城镇老旧小区改造”“增强城市防洪排涝能力”和“推进以县城为重要载体的城镇化”等八项任务[3]。
更新类型上形成要素更加多元、层次更加丰富的新局面。宏观尺度上，许多城市结合城市高质量发展和新旧动能转换的要求，强调基于国土空间规划体系总体框架基础下的城市功能结构调整、城市产业结构升级和城市人居环境改善；中观尺度上，依据城市不同功能区的现实情况和成熟程度，开展老旧小区改造、老工业基地更新改造、老中心区再开发、历史街区保护性更新、城中村改造、棚户区改造、危旧房改造、老码头地区更新再开发、工业园区更新、城市滨水区更新再开发和轨道交通基础设施改造等存量更新；微观尺度上，更加注重与群众日常生活息息相关的社区营造和街道环境提升。
更新机制上强调政府、市场和社会的共同参与。进入新发展阶段，城市更新越来越得到社会各界的积极响应与深度参与，打破了过去长期由政府统管的单一局面，政府职能从“多头管理”向“协同治理”转变，企业责任从“单求盈利”向“兼顾公益”转变，社会公众从“表达诉求”向“深度参与”转变，专业群体从“技术理性”向“多元定位”转变[4]。在中央政府引导和地方政府响应下，越来越多的组织机构、企业部门、社会群体开始参与到城市更新的实践之中，也为城市建设提供了更丰富的视角、更肥沃的土壤与更持久的动力，形成了更加健康、和谐和良性的共建共治共享协同机制。
积极推进实施城市更新行动的规划建议
就目前我国城市更新工作开展的实际状况来看，地方实践探索和制度创新等方面已取得一定的阶段性成果，但其中存在的深层次问题也开始逐渐暴露出来，具体表现为价值导向缺失、系统调控乏力、历史保护观念错误、市场机制不健全、部门间条块分割等。对此，需要我们树立正确价值取向，坚持系统思维、整体思维和底线思维，直面现实难题，致力于走向和谐、渐进与持续的城市更新[5]。
构建基于“城市生命有机体”的城市更新基础理论和方法体系。城市更新是一个不断发展和多学科交叉的研究课题，城市更新相关的理论基础也来自于不同的学科，包括了城市规划、城市设计、建筑设计、风景园林、城市经济、城市管理和城市社会学等学科领域。综观城市更新的思想与理论发展轨迹，呈现出由物质决定论的形体主义规划思想逐渐转向协同理论、自组织规划等人本主义思想的发展轨迹，反映出城市更新价值体系的基本转向。新时期城市更新在认识、理念、方式、技术上都更加综合系统，体现出现代城市更新系统性、复杂性、综合性和政策性的发展趋向。需要基于解决现实问题的思路，突破学科边界，积极开拓创新，改变现有的和传统的城市规划理论与方法，加强传统强调工程技术城市规划学科与社会人文和行政管理等学科的交叉融合，深入研究基于“城市生命有机体”的城市发展规律和动力机制，对城市更新涉及的法律法规、产业结构、产权结构、基础设施、土地利用、市场运作和公众参与等诸多领域开展系统研究，构建新发展阶段的城市更新基础理论和方法体系，提高城市更新的科学理性与社会基础。
掌握“规划—建设—管理”全周期过程中的市场运作机制与规律。不确定的市场因素在城市更新中发挥着越来越重要的影响，市场、开发商、产权人、公众、政府之间经济关系的不断协调和平衡成为城市更新中的新常态，需要摆脱长期以来依靠单一土地财政的严重缺陷，充分掌握市场运作的客观规律，加强城市更新的财务平衡分析[6]，积极推进要素市场制度建设，促进内需扩大，形成新的经济增长点；并在“规划—建设—管理”全周期中，处理好城市更新过程中的功能、空间与权属等社会经济关系，通过产业转型升级、土地集约利用、城市整体机能和活力的提升，推动城市发展方式的根本转变。
基于核心价值导向加强系统性、综合性和渐进式城市更新。更新策略的制定受到多重因素的影响，需要改变过去外延扩张式的城市发展路径，转向内涵式发展，走以人为本、重文化传承和生态宜居的可持续发展之路。对此，需要基于“以人为核心”的理念，树立民生福祉、城市功能、精神文化、生态环境、地方特色、内在活力等多角度多维度的发展目标；坚持城市整体效益高于局部效益，考虑社会各阶层人群的诉求，运用整治、改善、修补、修复、保存、保护以及再生等多种方式取代粗暴、急剧、单一的大拆大建方式，进行系统性、综合性和渐进式城市更新，实现经济、社会、生态等多维价值的协调统一，推动城市可持续与和谐全面发展。
建立贯穿“国家—地方—城市—社区”不同层面的城市更新法规体系。目前我国还没有针对城市更新工作进行的国家层面立法，地方上城市更新制度供给方面和体系建构方面仍面临巨大挑战，城市更新相关的政策法规、技术标准、组织机构、市场运作以及操作指引亟需完善[7]。在城市更新的具体实践中，考虑到可能存在的方针政策、行政机构、法规体系、财政金融和目标管理等因素的影响，十分有必要改变过去由政府主导与审批的行政机制，在国土空间规划体系框架下，通过权力下放、赋权社会和市场运作，以及健全城市更新相关法律法规，进而建立起明确、积极和长效的运行调控机制，建立贯穿“国家—地方—城市—社区”四个层面的城市更新体系，建立切实有效的公众参与和利益共享机制，确保城市更新工作的公开、公正、公平和高效，最终实现城市更新行动与成效的全面可持续。
【本文作者为东南大学建筑学院教授，中国城市规划学会城市更新学术委员会主任委员；本文系国家自然科学基金项目（51778126）资助项目】
注释
[1]阳建强、陈月：《1949-2019年中国城市更新的发展与回顾》，《城市规划》，2020年02期，第9—19页、第31页。
[2]王蒙徽：《实施城市更新行动》，《建设科技》，2020年21期，第14—17页。
[3]杨保军：《实施城市更新行动的核心要义》，《中国勘察设计》，2021年10期，第10—13页。
[4]张帆、葛岩：《治理视角下城市更新相关主体的角色转变探讨——以上海为例》，《上海城市规划》，2019年05期，第57—61页。
[5]阳建强：《走向持续的城市更新——基于价值取向与复杂系统的理性思考》，《城市规划》，2018年06期，第68—78页。
[6]赵燕菁、宋涛：《城市更新的财务平衡分析——模式与实践考》，《城市规划》，2021年09期，第53—61页。
[7]周俭、阎树鑫、万智英：《关于完善上海城市更新体系的思考》，《城市规划学刊》，2019年01期，第20—26页；赵万民、李震、李云燕：《当代中国城市更新研究评述与展望——暨制度供给与产权挑战的协同思考》，《城市规划学刊》，2021年05期，第92—100页；阳建强：《转型发展新阶段城市更新制度创新与建设》，《建设科技》，2021年06期，第8—11页、第21页。
责编：李 懿
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。