摘 要:老旧城区改造是城市更新行动中的重要组成部分，也是提升居民生活幸福感和满意度的重要举措。随着人们生活质量的不断提高，老旧城区改造也已进入横向拓展与纵向深化相交织的高质量发展阶段。当前，我国老旧城区改造中仍存在制度、政策供给不足，内生动力激活机制不足，传统开发模式不适应，公众参与度不高等问题。对此，可从政策机制供给、参与模式创新、相关平台搭建等方面入手，更好实现老旧城区的高质量改造。
关键词:城市更新 老旧城区改造 城市建设 功能布局
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
老旧城区改造，是指在城市老旧区域进行的优化城市功能布局、改善城市生活设施、整治城市居住环境、保护城市文化风貌等建设活动。推进老旧城区改造，对转变城市发展方式、适应城市发展新阶段、贯彻城市发展新理念、构建城市发展新格局、推进共同富裕、打造以人为本的人民城市有着重要意义。
我国老旧城区改造实践探索与问题剖析
我国老旧城区改造取得的显著成效
老旧城区改造进入高质量发展阶段。我国老旧城区改造经历了新中国成立初期补偿型的小规模环境修补、改革开放后聚焦形态空间的旧城改造、上世纪九十年代以来快速化的大范围旧城再开发，现已经进入横向拓展与纵向深化相交织的高质量发展阶段。2019年12月，中央经济工作会议首次强调“城市更新”这一战略，并进一步阐述了“存量住房改造提升”和“城镇老旧小区改造”等具体行动。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施城市更新行动”，标志着城市更新成为一项重大的国家层面的城市发展战略。一系列政策的发布与实施表明城市更新和旧城改造的价值维度在横向拓宽，同时实践尺度也在纵向深化。
老旧城区改造有效保障社会经济发展。2019年以来，中央财政一共下达了超过2450亿元补助资金推动老旧小区改造，完善各类居住配套基础设施，因地制宜增加医护养老、文化体育、农贸市场等公共服务设施，消除了大量的安全隐患，改善了老旧小区居民的居住环境。2019—2020年，全国累计改造5.9万个城镇老旧小区，惠及1088万户居民。2021年，全国计划改造5.3万个城镇老旧小区，拟惠及900多万户居民，截至7月底，已改造建设4.22万个城镇老旧小区，惠及764万户居民，占全年工作目标的78.2%。
我国老旧城区改造高质量发展面临的主要问题
旧城改造宏观性制度、政策供给不足。具体而言，一是改造所涉及的多方权责部门的上级统筹力量短缺。更新成本核算、土地用途及指标管控、财政投入等由于分别涉及不同单位、部门，产生巨大的博弈成本。二是基于事权分离和市场激励的政策短缺。规划审批、指标激励往往与产权登记、执照颁布存在事权分离现象，导致在改造谈判协商中达成的共识难以依法依规推进。
旧城改造的内生动力机制不够成熟。老旧城区改造的内生动力直接来自于政府、企业以及市民，各方利益平衡困难导致内生动力不足。具体而言主要包含四方面：一是政府土地收储与市场主体自主更新的利益平衡困难，二是市民的短期“旧改”红利与长远土地资源透支利益平衡困难，三是市场主体短期投入利益与长期运营利益平衡困难，四是高强度开发的利益与社会公共利益平衡困难。
传统开发模式不再适应新改造要求。一是传统大拆大建的开发模式，不断加剧老城区交通、公共服务等设施承载压力，同时破坏了老旧城区特有的城市风貌和城市文脉。二是传统大拆大迁的开发模式下，原住居民被迫迁出，破坏了原有的社会结构，瓦解了原有的社区文化，割裂了人、地和文化的关系。
高效的公众参与模式未能有效搭建。一是缺乏公开公正的信息平台。政府、开发商和居民之间存在着信息与权利上的不对称，居民的需求和意愿未能得到有效的反馈和落实。二是居民缺少参与老旧城区改造的意识与方法。市民缺乏成熟的内部组织和缺乏对外部力量的认知与正确使用，对矛盾与不解更倾向于放弃跟进，处于被动。
老旧城区改造高质量发展的要求与目标
明确改造底线，满足高质量发展的总体要求
2021年8月，《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对老旧城区改造提出了新的指示要求。
第一，明确旧城改造底线。一要控制大规模的拆除，除了违法和危旧建筑，不能大规模、成片集中地拆除现有建筑。二要控制大规模的增建，不突破老旧城区原有密度强度，不增加老旧城区资源环境承载压力。三要控制大规模的搬迁，要尊重居民意愿，支持就地安置。四要控制住房租金的涨幅，确保住房租赁市场供需平稳。
第二，保留老旧城市记忆。一要保留利用老城既有建筑，尊重老旧建筑的历史价值和保护价值，不随意拆除和迁移，反对重视申报疏于维护的管理行为。二要保留老城的尺度格局，不破坏老旧城区的传统格局和建筑肌理，不随意更改街巷道路形态。三要保留老城的特色风貌，不随意破坏地貌、侵改水系、更改地名，保持老城区自然山水环境和传统文化特征，保护古井、古树、古桥等历史遗存。
第三，稳妥推进旧城改造。一要加强统筹谋划，评估先行，因地制宜、分类施策。二要转变改造模式，由“开发方式”转向“经营模式”。三要补足功能短板，以补齐设施短板，惠及具体民生为重点。四要提高城市韧性，开展老旧城区的市政基础设施摸底调查，排查并整治存在的安全隐患。
改善人居环境，实现高质量发展的目标
老旧城区改造目标的主要内涵是，实现使城市经济更有活力的经济目标、社会更加包容和谐的社会目标及城市环境更可持续的环境目标。第一，实现城市经济转型升级优化。借助老旧城区改造的契机，构建现代产业体系，提升城市经济发展活力。第二，改善人居环境。完善公共服务和市政基础设施布局，绿化美化城市风貌，增强防灾抗灾能力，塑造宜居宜业的人居环境。第三，传承历史文化脉络。重视城市历史文化资源的保育，实现城市历史文化脉络的传承与发扬。第四，统筹城乡实现公平发展。整体统筹城乡发展，兼顾公平原则，促进社会公平、包容发展、共享发展。第五，提高土地利用效率。通过老旧城区改造，将低效利用的存量建设用地进行合理再开发利用，缓解城市建设用地紧张的矛盾。第六，建立老旧城区改造长效发展机制。通过加快法规体系、行政体系、运作体系的制度机制建设，形成一整套完备的老旧城区改造工作规则，保障未来长期的老旧城区改造工作开展。
推进老旧城区改造高质量发展的政策建议
国外发达城市对老旧城区改造已有一定经验，不同地区的老旧城区更新各具特色，通过对国外城市老旧城区改造经验的总结，可以帮助我们进一步明确改造思路。
东京的旧城改造重视政府力量和民间力量的配合。例如具有政府背景的单位率先投入购买种地，继而吸引市场资金购买其他土地。政府部门通过发行不动产证券筹措市场资金，降低民间企业投资更新项目的资金风险。新加坡的旧城改造强调精细化的管理理念。通过将精细化的城市设计融入老旧城区改造，精雕细琢城市的发展，提升城市品质，保持城市更新多元化的发展，保留历史建筑和文化特色。伦敦强调社区居民权利的保障。在划定改造区域、制定改造计划和统筹改造项目等各个环节，居民的权利都会被要求在改造主体的投标计划中予以明确，以确保居民参与权得到落实。
总体而言，借助国外老旧城区改造既有案例，我们可以发现，高效的改造计划是全方面且多维度的，既要充分调动市场力量，也要保障居民权利，同时注重文化保育。
推进老旧城区改造高质量发展应以有机改造为理念，以政策完善与机制健全为保障，以模式创新与平台搭建为核心手段，使老旧城区改造科学有效、高质量推进。
政策完善：各部门统筹推进，完善政策法规体系
第一，实现部门间统筹，“改造土储”双轮驱动。通过开展不同性质的老旧城区改造项目，充分利用土地储备工作中积累的协调经验和相关人员共同合作开展土地整理，扩大土地供应总量，平衡土储与更新效益与其中各方利益，优化城市更新的内生机制。
第二，完善老旧城区改造政策法规体系，提高政策稳定性。一是加快关于我国老旧城区改造条例的立法工作，明确老旧城区改造中各利益相关者的权利和责任。二是加快出台老旧城区改造工作相关操作细则。加快健全现有老旧城区改造政策，建立健全老旧城区改造工作中所需的改造技术标准和规范体系。
第三，明确职能部门分工，加强项目管控。一是完善老旧城区改造各部门职能分工。结合老旧城区改造的项目类型及改造方式，完善统一规范、明晰高效的项目行政审批流程。二是完善老旧城区改造项目跟踪监管系统，实现老旧城区改造项目全流程审批跟踪。
机制健全：推进有机改造，提升城市韧性与活力
老旧城区改造高质量发展需明确坚持以人为本，提升城市功能，促进城市可持续发展，实现高质量发展，使城市更具人性、韧性、文化魅力的改造理念。
第一，建立健全统筹协调机制与项目推进机制。通过加强土地开发中心和旧城改造部门的联动，建立健全政府统筹，多部门上下联动、齐抓共管的工作机制，形成老旧城区改造工作合力。政府部门应明确老旧城区改造项目的实施主体，建立健全老旧城区改造项目管理机制，推进改造项目平稳进行，有机结合老旧城区改造同步展开绿色社区建设。
第二，调整利益分配机制，平衡各方利益。老旧城区改造中，探索对失地村民的多种补偿机制，进一步调整公开出让和自行改造两种模式的收益分配，制定更为严格的土地闲置管理制度，探索采取公开出让模式使企业分享土地增值收益的制度，多方调动企业参与改造的积极性。
第三，提高城市韧性与可持续水平。老旧城区改造强调城市的韧性与可持续发展，在老旧城区改造过程中应全面落实绿色发展的理念，贯彻以人为本、绿色低碳、永续发展的原则，以海绵城市建设促进城区环境和功能的全面提升，实现城市生产、生活、生态空间有机融合。
模式创新：下放部分事权，促进改造模式多样化
第一，部分事项事权下放，提升改造效率。梳理老旧城区改造项目下放事权，分期分批次下放事权，并加快老旧城区改造项目管理权限相关部门联系，适当简化老旧城区改造项目批后实施的行政审批事权下放流程。
第二，进行协商式老旧城区改造，实施社区微更新模式。老旧城区改造规划的完成需要通过协商来完成，特别是土地增值收益的再分配。应构建项目公众参与平台，以公共咨询委员会等形式，发动市场、业权人、第三方机构参与老旧城区改造的积极性，针对公众的意见和建议，科学专业地提出应对方案。
平台搭建：搭建多元主体参与平台，培育市民公共意识
第一，拓展参与主体，实现改造项目模式多样化。老旧城区改造涉及的公众主体应向全年龄段人群与社会各阶层纵深拓展，从而促进老旧城区改造项目的类型、模式与工作方法进一步走向多样化。为此，公共管理部门需要重视基层行政队伍专业化工作水平的提升，加强基层公共资源的使用效率和调配能力，与正在向“运营商”角色积极转型的各类市场主体共同应对提升服务效能、满足潜在市场需求等方面的挑战。
第二，搭建老旧城区改造多元主体参与平台。一是建立互动开放的老旧城区改造公众参与体系。把公众参与贯彻于老旧城区改造决策及后续管理环节。二是创新舆论宣传和公众参与的方法模式。广泛采用新媒体、自媒体平台、立体宣传等方式来传播老旧城区改造信息，营建优良的城区改造舆论氛围。三是探索建立老旧城区改造公共平台。充分利用数据、信息与知识支撑，开发老旧城区改造应用平台。
第三，培育市民公共意识，形成老旧城区改造的空间价值观。一是以政府为主导，加强老旧城区改造的普及工作。开展老旧城区改造的宣传活动与宣传教育，提高市民支持并参与老旧城区改造的积极性，并达成行动共识。二是以社区为阵地，创造良好的老旧城区改造环境。建设人与自然和谐的生态社区，开展旧城改造文化建设活动，培育市民对美好城市家园的公共意识，逐步形成旧城改造的空间价值观。
【本文作者为中山大学地理科学与规划学院教授】
参考文献
[1]周春山、胡锦灿、胡恩鹏、汪娟：《推进广州“三旧”改造与城市更新的对策研究》，《广州经济发展报告》，2016年。
[2]郭环、李世杰、周春山：《广州民间金融街城市更新模式探讨》，《热带地理》，2015年03期。
[3]吴志强、伍江、张佳丽等：《“城镇老旧小区更新改造的实施机制”学术笔谈》，《城市规划学刊》，2021年03期。
[4]阳建强：《走向持续的城市更新——基于价值取向与复杂系统的理性思考》，《城市规划》，2018年06期。
责编：李 懿
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