摘 要:老旧小区改造是推动高质量发展的必然举措，是回应群众新期待的民生工程，也是构建新发展格局的重要抓手。当前老旧小区改造工作主要存在资金筹措、主角虚位、执行偏差三大困境，必须坚持系统观念，坚持问题导向，加强系统集成，才能取得积极效果。
关键词:城市更新 老旧小区改造 高质量发展
【中图分类号】D063 【文献标识码】A
受耕地保护政策、资源环境约束、生态文明建设等多重因素影响，我国城市发展总体上进入了存量更新阶段。2020年10月，党的十九届五中全会明确要求，要“实施城市更新行动”，“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。2021年3月，“十四五”规划纲要提出，要“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”。城镇老旧小区改造作为城市更新的典型类型，顺应了人们对美好生活的追求，是改善人居环境、提升城市品质的重要举措。
城市更新中老旧小区改造的重要意义
城市是推动高质量发展的主战场，是贯彻新发展理念的重要载体，是构建新发展格局的重要支点。老旧小区改造是城市发展到一定阶段提出的新命题，其实现质量如何、效果如何，将直接影响经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方方面面。搞好城市更新中的老旧小区改造工作，对于全面推进社会主义现代化建设具有重要意义。
第一，老旧小区改造是推动高质量发展的必然举措。过去40多年间，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率大幅度提升，提高了40多个百分点，年均提高1个百分点左右。根据全国第七次人口普查数据，截至2020年10月底，我国常住人口城镇化率达到63.89%，完成了由农业人口占主体向城镇人口占主体的历史性转变。在此背景下，我国的城镇化发展必然需要由高速度向高质量发展转变。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上明确提出，要“坚持集约发展”，要“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”，要“有序推进老旧住宅小区综合整治”。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确提出要“大力改造提升城镇老旧小区，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好”。在新发展阶段，推动老旧小区改造，将进一步完善城市功能和服务，适应改革发展新要求，顺应城市工作新形势，是推动城市高质量发展的必然举措。
第二，老旧小区改造是回应群众新期待的民生工程。人们居住在城市，是为了生活得更好。进入新发展阶段，人民群众对日益增长的美好生活需要不断加强。老旧小区建成年代普遍较早，存在基础设施较差、失养失修失管、市政配套设施不齐、社区服务设施不全等问题，在功能性和安全性上存在不足，在宜居性和生长性上具有短板，居民改造意愿强烈。实施城市更新行动，推动老旧小区改造，紧扣了群众“急难愁盼”事项短板，使社区更加健康安全，城市功能更加完备，城市品质更加绿色宜居，可以增强群众的获得感、幸福感、安全感。老旧小区改造，满足了人们基本生活的现代化需求，回应了人民群众新期待，是贯彻“以人民为中心”发展思想的实际行动。
第三，老旧小区改造是构建新发展格局的重要抓手。老旧小区改造，一头系着民生，一头连着发展。城镇老旧小区改造，需要大量资金投入，有利于增加有效投资；需要大量人力资源投入，可以促进就业；对相关行业拉动作用越来越明显，可以促进经济增长。2020年4月，中央政治局会议强调“要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造”；2020年中央经济工作会议，在“坚持扩大内需这个战略基点”任务中提到要“要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”。城市更新中老旧小区改造除了民生定位，更被赋予服务双循环新发展格局的功能。加快推进城镇老旧小区改造，是扩大内需、建立内循环的重要举措。
城市更新中老旧小区改造的主要困境
老旧小区改造既是群众愿望特别强烈的民生工程，也是对城市各方面影响巨大的发展工程，同时还是社会各界普遍关注的基层治理工程。近些年，随着城市更新的推进，从中央到地方两个层面的积极性都充分体现，涉及老旧小区改造的法律法规陆续发布，老旧小区改造的多元主体参与局面逐渐形成，改造模式也在不断创新，取得了巨大成绩，总体上得到了社会各界的认可。但是，老旧小区改造工作具有利益主体多、需求较分散、工作难度大的特点，面临着理念创新、法律保障、利益协调等方面的挑战。从现实调查来看，当前老旧小区改造工作主要存在资金筹措、主角虚位、执行偏差三大困境。
第一，“资金筹措”困境。相关统计数据显示，全国2000年底以前建成的老旧小区大概是21.9万个，涉及的居民近3900万户。“十四五”期间，我国将基本完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造工作。据估算，仅仅针对2000年底前建成老旧小区改造所需资金量就达到6万亿元，总投资额巨大。目前，各地老旧小区改造资金基本都是按照“中央和省级补助、市区配套、单位支持、居民自愿”的原则来进行解决。从国家层面来看，对全国整体老旧小区改造进行总体规划，安排财政专项资金给予补贴；从地方层面来看，通过统筹一般公共预算收入、土地出让收益、住房公积金增值收益和专项债券等多种方式筹措资金。由于受全球经济动荡、新冠肺炎疫情、减税降费、房地产市场降温等多重因素的综合影响，目前各级政府都面临很大的财政压力，完全依靠政府的财政投入，无法满足老旧小区改造的资金需求。老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高，社会资本参与的积极性普遍不强。从整体上来看，充分激发市场活力、吸引各类社会资本参与老旧小区改造的探索不足，多元化的资金筹措机制尚不成熟，各地老旧小区改造普遍存在“资金筹措”困境。
第二，“主角虚位”困境。老旧小区更新改造工作是一项覆盖面广、涉及面大、受关注度高的庞大工程，涉及各个部门、多个主体，必须贯彻整体性思维，构建多元参与格局，汇聚各方力量。很大程度上，多元参与是高质量推进老旧小区改造的基础与保障。习近平总书记说：“人民城市人民建，人民城市为人民。”老旧小区改造的出发点与落脚点都是社区居民的“美好生活”。只有社区居民真正参与到老旧小区改造中，才能形成“共建、共治、共享”，才能降低改造成本、平衡利益诉求、达到改造目的。从实践来看，老旧小区改造政府“说了算”的局面已被打破，各地都在推动专家、投资者、社区等多元主体参与。但是，由于参与渠道不畅通、激励机制不到位、参与能力不够强等原因，社区居民参与程度较浅，导致了“主角虚位”困境。
第三，“执行偏差”困境。一座城市的更新改造过程，反映了城市的执政理念和为民情怀。老旧小区改造工作必须兼具高度、精度与温度。目前地方政府在老旧小区改造工作中，还存在较多的执行偏差，导致改造效果偏离政策目标。这种“执行偏差”主要有三个方面的表现。其一，重“面子”不重“里子”。一些城市在老旧小区改造中，只是简单维修楼顶、粉刷墙壁、刷黑道路，追求“面子”上的焕然一新，却忽略了雨污分流、飞线入地、燃气管道入户等“里子”工程。其二，要“现代”不要“历史”。“城镇老旧小区改造要兼顾完善功能和传承历史”。在城市更新中，对于最具特色的历史建筑与文物古迹都能进行保护和修缮，但是对于大量建造的普通建筑却认为是“包袱”，不能认识到这些普通建筑才是城市的本底，也是一个城市最有“故事”的地方，动辄“一键重启”，热衷“大拆大建”，导致“微更新”变成了“伪更新”。其三，重“建设”轻视“治理”。城市承载着居民的生活，一座城市是不是适合居民生存与发展，“三分靠建、七分靠治”。目前各地老旧小区改造中，对于技术层面的建设问题考虑得比较多，但是对于小区的全周期管理、全方位治理等问题思考得不够多，没有完全实现“改造一片，提升一片”的改造目标。
城市更新中老旧小区改造困境的应对之道
老旧小区改造工作是一个价值导向调整优先于技术革新的过程，只有深刻把握这一规律, 老旧小区改造工作才能坚持正确的方向，才能取得积极的效果。老旧小区改造，要“改”出幸福感，“造”出满意度，必须贯彻以人民为中心的发展理念，始终坚持系统观念，坚持问题导向，加强系统集成。
第一，发挥“政府+市场”的作用，破解老旧小区改造的“资金难题”。在老旧小区改造过程中，必须发挥“政府+市场”的作用，采取政府主导、市场运作、多元化投资方式，建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，破解“资金难题”。拓宽老旧小区改造资金的融资渠道，构建合理的投融资管理平台，吸纳政府补贴资金、银行贷款、单位投资、专项维修资金、社会资本投资、居民出资等各类资金投入。制定政府责任清单，明确财政资金重点支持建筑结构加固、公共空间环境整治、小区道路改造等基本改造；制定合理的投资回报机制，推动电力、通讯、自来水、燃气、供暖等企业参与改造；探索合理参与方式，吸引社会资本参与养老、托幼、便利店、快递等社区公共服务。
第二，发挥“社区+居民”的作用，实现老旧小区改造的“共同缔造”。党的十九届五中全会提出，要“完善共建共治共享的社会治理制度”，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这为老旧小区改造工作指明了方向。在各级政府“纵向到底”、各个部门“横向到边”的基础上，特别要注意发挥社区与居民的作用。社区作为一线基层组织，要充分发挥其动员群众、民主协商、搬迁安置、后期管理等作用；居民是城市的直接使用者，要充分调动小区居民参与改造的主动性与积极性，让居民成为参与者与监督者，充分做到方案共定、过程共管、效果共评。
第三，发挥“政策+机制”的作用，刻画老旧小区改造的“未来场景”。在《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》出台以后，老旧小区改造制度框架逐步完整。但是老旧小区改造的政策体系与工作机制仍然存在需要完善的地方。我国目前所有的建筑标准和规范都是针对新建建筑的，应用到老旧小区改造中就会出现不适应，要针对老旧小区改造出台专门性的标准规范；要简化老旧小区改造的行政流程，因地制宜出台老旧小区改造的内容清单，确保社区基础设施与公共服务同步建设；制定老旧小区改造的配套政策，包括土地规划政策、环境治理体系、财政投入政策、金融支持政策等。按照“留改拆”并举、以保留保护为主的原则，制定老旧小区的分类改造机制；坚持民生优先、民主协商的原则，完善小区改造中的多元利益协调机制；坚持政府推动、市场运作的原则，探索小区治理多元化模式，建立适宜的小区长效管理机制。
【本文作者为四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任；本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）和四川大学哲学社会科学青年杰出人才培育项目“国家治理现代化场域中的社会治理重大问题研究”（SKSYL2019-04）阶段性成果】
责编：蔡圣楠
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