摘 要:社会企业作为同时具备社会属性和经济属性的组织类型，在创新公共服务和活跃社会治理过程中相较企业、社会组织更具优势。当前我国公共服务与社会治理中的困境亟需加强社会企业的参与来破解。近年来，全国各地积极引导、孵化、培育社会企业，其数量增长较快，作用发挥愈加明显，但社会企业的发展也面临社会认知度较低、政策规范缺乏、市场竞争力不强的困境。为创新我国社会建设方式，建议加强社会企业有关政策理论研究和社会宣传，加快出台国家层面社会企业发展的引导性法规的进度，明确法律地位、认定标准、发挥作用渠道和扶持政策，加大培育支持和宣传力度，强化人力、智力资源保障。
关键词:社会企业 社会组织 公共服务 社会治理
【中图分类号】F279 【文献标识码】A
社会企业是创新公共服务和社会治理的重要工具
社会企业是兼具社会属性和经济属性的新组织类型，它通过商业化运作获取利润，并把所得利润用于扶贫救弱、生态保护、社区发展、教育卫生等社会公益目的，目前已成为各国创新社会服务和治理的重要抓手。加快社会企业发展，对优化政府职能、完善服务供给、加强社会治理创新、激发经济活力具有重要现实意义。
社会企业在创新公共服务和社会治理中较之一般企业、社会组织具有重要优势。社会企业具有社会与和经济双重属性。与一般企业相比，虽然社会企业也在经济活动中追求经营收益，但社会目标的实现是其出发点和落脚点。与社会组织相比，社会企业强调创新商业管理模式，具备自我造血功能和较强的可持续发展能力，对政府资源依赖较少。
利用社会企业创新公共服务和活跃社会治理是国际趋势。近年来，国外社会企业快速发展并在促进农村发展、保护弱势群体、提升教育和就业水平、改善生态环境等方面取得显著成效。截至2015年，英国社会企业已达到7万家，西班牙社会企业超过5万家，美国公益企业数量超过2000家。社会企业“第一本书”致力于为低收入家庭的孩子提供图书，已覆盖美国超过1300个社区，有效促进了儿童智力的早期开发。在发展中国家，穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）创办了格莱珉银行（Grameen Bank），它为贫困人口提供了无需抵押品的小额贷款,在减贫方面发挥了重要作用。
当前我国公共服务与社会治理中的困境亟需借助社会企业来破解。随着经济社会发展，社会公共服务需求和供给短缺之间的矛盾、社会问题多样化与社会治理现代化程度较低之间的矛盾日渐突出。虽然我国的公共服务与社会治理水平均有了大幅提升，但政府资源与能力的有限性决定了政府不可能提供所有公共服务、完成所有社会治理事务，必须创新社会力量参与的方式，构建不同社会治理主体合作联动的新机制。社会企业为创新社会治理、健全公共服务体系提供了一条既可实现社会目标又可持续发展的新路径。各地实践表明，社会企业也为居民在街道、社区提供了大量就近就业机会。
我国社会企业日渐兴起并在社会建设中发挥作用
作为社会创新的重要载体，社会企业已在全国多个区域以多样化方式兴起，形成了不少可复制的发展模式。
社会企业数量逐年增长。2015年，佛山市顺德区在全国率先认证和发展社会企业，此后深圳市、成都市、北京市等地也纷纷推出支持政策，有力促进了社会企业发展。经过地方多年探索，各种社会企业支持机构和平台不断出现，我国社会企业在认证倡导、政策支持、培育孵化、行业构建等方面均已初步成型。根据中国慈展会和社会企业认证平台（CSECC）的数据，2015年全国仅有7家经过认证的社会企业，2017年、2018年分别达到106家、109家，覆盖25个省（市、自治区），涉及15个行业领域。我国社会企业主要分布在经济比较活跃的地区。具体看，广东省的深圳市和佛山市、江浙沪地区、北京市以及四川省成都市为社会企业分布最为集中的区域。
社会企业注册登记以企业为主、社会组织为辅。尽管近年地方出台了与社会企业发展有关的政策法规，但国家层面未出台专门的社会企业政策法规，没有明确社会企业的注册登记、法人结构、监管扶持举措等程序，各地社会企业登记注册形式差异明显。数据显示，在认证的社会企业中有65%的注册身份为企业类型，有35%的以社会组织身份注册运行。可见，企业仍然是当前我国社会企业组织形态的主流，这与我国当前国家对中小企业支持政策较多、对社会组织规制相对严格有关。兼具经济和社会双重属性是社会企业区别于一般企业或社会组织的最本质特征。在认证的社会企业中，有75%的社会企业已经明文将社会目标纳入组织章程，以期带来经济效益的同时不断创造社会价值；其余25％的社会企业虽暂未在章程中明确体现社会目标，但在申报时自愿签署《社会目标承诺书》，并承诺在未来三年内将社会使命明文载入组织章程。
超过半数的社会企业收支实现平衡，四分之一的社会企业实现了利润稳定增长。数据显示，当前我国有54％以上的社会企业实现了收支平衡，其中，24%的社会企业已经实现了利润稳定及持续增长。
社会企业的业务集中于特殊群体保护和社区发展。当前社会企业正活跃在我国经济社会中的各个领域，其中残疾人无障碍服务、青少年儿童发展与教育、弱势群体支持和社区发展领域占比最多，合计超过了社会企业的51%。社会企业在养老、农村发展(扶贫、农业、公平贸易)、生态环境保护及文化艺术发展领域也发挥着日益重要的作用。以上八大领域占比超过80％，反映了当前我国社会企业的发挥作用的主要地带。
我们调研发现，社会企业在整合社区资源、激活社区治理中可发挥重要作用。例如，成都武侯区黉门街社区发起成立了多家社区社会企业，其中“黉门宜邻”打造了奶奶厨房、共享书屋等项目，实现了收支平衡，已反哺社区公益基金10万余元，服务居民达5000多人；“馋爱善食”雇用身体障碍人士制作团餐、快餐，目前已解决25名身体障碍人士的就业问题；“童萌亲子园”依托社区小微公共空间建立幼儿活动中心，以自研的体系化亲子课程为核心，为社区0-3岁儿童家庭提供育幼专业服务，并通过市场价格30%的服务性收费，实现了项目的可持续运营。可见，社会企业可创新社区服务筹资模式，实现社区治理从政府主导向多元参与转变，大大增强了社区自我“造血”、自我服务、自我管理能力。
当前社会企业参与公共服务和社会治理面临的挑战
社会认知度和关注度整体较低。虽然社会企业在实践层面兴起，但各方面对社会企业的认识还不深，全社会支持社会企业发展的氛围还未形成。一是现有相关研究以介绍域外经验为主，围绕社会企业的法律规范、政策体系、战略规划、发展路径等方面的探索较少。二是社会企业具有规模小、经济回报率低、回报周期长的特点。政府和大部分投资机构青睐于投资具有一定规模和影响力的项目，促进社会企业发展的公益创投资本严重不足。三是主流媒体的关注和宣传不够。不少从事基层治理、公共服务的人员不能准确把握社会企业的内涵和外延，甚至出现打着社会企业的概念行炒作诈骗之实，损害了社会企业的公信力。四是公众知晓度低。部分公众对其以商业方式运作的模式保持高度警惕和怀疑。
国家层面政策引导缺位。近年来，顺德、成都、北京等地相继出台支持培育社会企业发展的政策文件，构建了从登记、认定、扶持、摘牌的全生命周期政策保障体系。其中，成都市在2018年出台市级培育社会企业的政策后，区级层面如武侯区、金牛区等也相继出台了有力的配套政策。但整体上，政策创制还仅停留在地方层面，国家层面尚未出台有关社会企业的法规与制程，社会企业仍缺乏法律明确统一的认可，工作推进缺乏法律依据和基本遵循，而且缺乏引导性和支持性政策。
市场竞争能力还需增强。一是大部分社会企业成立时间短，仍处于早期发展阶段。总体看来，大多数社会企业（61%）成立时长介于1到6年之间，这说明我国的社会企业还有较大发展潜力，也意味着这些处于初创或刚刚进入发展期的社会企业发展经验有限，市场抗风险能力不强。二是大部分社会企业规模较小。中国慈展会的数据显示，有超过七成（75%）的认证社会企业全职授薪人数在3-30人之间，说明当前我国社会企业仍以小型机构为主。初创和发展中的社会企业规模小，适应市场和社会需求更为灵活，但反映社会企业规模化、连锁化、品牌化发展程度还非常有限。三是服务供给质量有待提升。社会企业作为公共服务的重要提供者，服务领域还不够宽广，服务项目还不够丰富，服务手段相对滞后，服务质量还有较大提升空间，尚未形成核心竞争力。四是自我造血能力不强。社会企业多从事社会服务、社区服务项目，产品和服务附加值不高，对慈善募捐和政府公共财政资源有较强依赖性。不少社会企业尚处于维持简单再生产的初级阶段，可持续发展机制尚未建立，营利模式尚有待创新，自我造血能力还不强。五是人才吸引力有待提升。社会企业对员工的职业素养、道德水平、服务和组织能力有更高要求，但由于薪酬水平低、社会认同度不高等，很难吸引到兼具社会使命感和专业能力的高素质人才，也没有能力为员工提供体系化、持续化的培训。
更好发挥社会企业助推公共服务与社会治理作用的建议
为进一步创新我国公共服务和社会治理方式，引导和支持社会企业发展并参与其中，我们提出如下建议：
加强社会企业有关政策理论研究和社会宣传。设立社会企业研究基金，加大社会企业领域研究项目的经费支持，深入研讨社会企业发展中理论和实际问题。鼓励开展社会企业参与公共服务和社会治理优秀案例评选、表彰和奖励，定期举办社会企业有关论坛和展览，加大支持社会企业发展的宣传力度与广度，营造社会企业发展的良好社会氛围。
出台国家层面的社会企业政策法规。抓紧进行社会企业相关法规创制，重点是：明确社会企业的特别法律地位和认定标准，探索和规范社会企业第三方认证和管理的机制。推进社会企业信用体系建设，建立健全信用评估及应用机制，促进社会企业健康有序发展。培育发展社区社会企业，支持有条件的社区以居委会特别法人身份创办社区社会企业，充分挖掘社区资源禀赋，围绕社区治理、居民服务需要，开展社会企业项目经营。深化商事制度改革，允许其以集群注册、住所申报方式办理企业或社会组织登记，便捷社会企业准入登记和章程备案。支持社会组织、物业企业和其它商业企业转型为社会企业。打破部门之间的行政壁垒，发挥相关部门合力，为有潜力的社会企业发展提供合法渠道和平台，形成社会企业跨界合作、跨区交流、健康发展的工作机制。
加大政策培育和扶持力度。研究出台针对社会企业的财税扶持政策，强化对发展能力强、社会效益好的社会企业的精准扶持。引导金融机构加大金融扶持力度，鼓励股权投资基金支持符合条件的社会企业项目。依托社区党群服务中心、社区综合体等场地，采取低偿或适度补贴场地租金等方式，加强对社会企业场地支持。支持社会企业孵化机构尤其是专业孵化机构发展，按阶段、按需求为社会企业提供专业服务。支持成立社会企业促进会（联合会）等行业组织，充分发挥其在党建引领、行业交流研究、行业自律、行业维权等方面的作用。
强化人力智力资源保障。引导高校、企业等建立社会企业发展研究中心，深入研究国内外优秀社会企业案例和运作模式，培养一批标杆性的社会企业家和社会企业创业者。鼓励技工院校等开发家政、早教、养老、餐饮等专业技能培训服务，加强对社会企业工作者的专业知识、服务技能、职业素养的培训。发挥社会企业领域知名学术机构、中介组织、专家学者以及实务探索者的作用，建立专业智库组织，聚焦社会企业“痛点”，加快社会企业战略、政策、案例、经验研究。依托社会企业孵化培育平台，推进有重点、有层次的培训体系，重点针对商业和法律基础知识，提升社会企业从业人员的行业素能和社会创新能力。
【执笔：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员 李兰
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室副主任、副研究员 王伟进
成都市武侯区社区发展治理委员会 张芳】
责编：李 懿
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