【摘要】2021年7月1日，习近平同志在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的重要讲话中首次提出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。这是新时代中国特色社会主义进入新阶段后推动中国式民主的新命题新理念新部署，是当代中国民主政治发展的生动实践。全过程人民民主强调中国共产党的领导，坚持正确的政治方向，坚持以人民为中心，坚持人民至上，具有人民性、全面性、真实性、有效性、完整性和全过程性等特点。人民主权、党的领导、社会主义方向是其理论逻辑的前提和核心要点。全过程人民民主是由三项民主政治制度、五个民主环节、五项民主权利构成完整的体系框架。
【关键词】全过程人民民主 民主政治制度 中国共产党 以人民为中心
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
“全过程人民民主”是习近平同志在建党一百周年之际提出的缘于中国实践、带有中国风格、体现中国特色、具有中国气派的新概念，深刻揭示了我国人民当家作主的人民性这一本质特征。“发展全过程人民民主”，是新时代中国特色社会主义进入新阶段后推动中国式民主的新命题新理念新部署，是当代中国民主政治发展的生动实践。这充分彰显了社会主义民主的显著优势，充分体现出以习近平同志为核心的党中央对社会主义民主政治建设规律的新认识。
全过程人民民主新理念提出的过程与背景
习近平同志在2021年7月1日庆祝中国共产党成立一百周年大会上的重要讲话中首次提出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。2021年10月14日习近平同志在中央人大工作会议上强调：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”这是以习近平同志为核心的党中央对“全过程人民民主”最为集中、最为权威的科学阐释。2021年11月11日，在党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，三次提到“全过程人民民主”，分别出现在《决议》的第四部分新时代社会主要矛盾、党的十八大以来政治建设的成就，以及第七部分新时代新作为等相关内容。
全过程人民民主的提出是对马克思主义民主观进行理论深化和提升的需要。马克思、恩格斯、列宁等人主要从阶级国家观的角度看待民主，认为民主是统治阶级实行阶级统治的形式，是一种与专制相对立的新型国家制度和新型社会形态。二战结束后的最初三四年东欧国家普遍建立了不同于苏联无产阶级专政的带有人民民主性质的国家政权。新中国成立后我们建立了体现和保证人民当家作主的带有新民主主义性质的国家政权。但一段时间内，不管是苏东社会主义国家，还是后来的社会主义中国，人民民主的价值理念和制度设计与人民群众的现实获得感、感受度还有很大差距。面临“形式上有权、实际上无权”的现象，就需要一种全过程实践才能从根本上加以解决。
全过程人民民主的提出是新时代中国特色社会主义民主实践进行理论总结的需要。改革开放以来，我们党再三强调，人民民主是社会主义的生命，没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化，就没有中华民族的伟大复兴。党的十八大以来，我们党创造性地提出了社会主义协商民主的新概念，强调协商民主广泛多层制度化发展的工作部署安排；在基层民主方面，我们越来越强调基层人民群众直接行使民主权利，大力推进直接民主。这些丰富的政治实践需要也能够进行深入的总结提升，在这种情况下“全过程人民民主”的理念应运而生。
全过程人民民主的提出是对关于民主的国际话语体系做出中国贡献的需要。“全过程人民民主”这一新理念是对美西方非全过程的“自由民主”的超越，并为中国民主政治发展提供独特的话语和理论支撑。在国家竞争中，意识形态领域特别是民主人权自由的国际话语权竞争日趋激烈。长期以来，美西方以民主国家自居，还试图拼凑所谓民主联盟、民主经济体，来封堵中国。一方面，我们应当承认西方民主有一定进步性，比如，较早地提出民主、人权、法治、自由等进步口号，较早建立了资本主义性质的国家政权。但另一方面，随着资本力量越来越强势，民主活动越来越强调形式和仪式感，当代美西方国家的民主出现乱象，比如过分强调选举，强调程序民主，忽视甚至漠视实质民主，民众在选举时有权，但选举一结束，权利“清零”现象仍然存在；过分依赖强势资本、利益集团，而对占大多数的民众的利益诉求，特别是弱势群体和边缘群体的利益要求，无法进行有针对性的回应；过分强调多党竞争，社会共识很难形成，对国家重大事务的决策相互否决、彼此各不相让，其结果必然造成社会撕裂，造成民主的民粹化倾向和“极化”现象，导致国家政策的剧烈波动甚至中断。在选举与治理、劳动与资本、竞争与合作的三个关系上，当代西方国家的政治体制和政治精英无法破解，美西方国家的民主陷入困境。①中国的全过程人民民主的理论探索和实践创新，从某种意义上是对陷入困境的西方民主的一种超越。
全过程人民民主的科学内涵、主要特点、理论逻辑
全过程人民民主，顾名思义，强调的是民主的人民性、全面性、过程性，这种民主实践活动强调中国共产党的领导，坚持正确的政治方向，坚持以人民为中心，坚持人民至上，是人民当家作主的理论、原则、制度、程序、技术等诸多要素在社会主义政治建设各领域、各方面、各环节的充分实践。与“全过程人民民主”相关的概念，还有人民当家作主、社会主义民主、中国式民主、党内民主、人民民主、公民民主、选举民主、协商民主、民主集中制等。以民主为重要关键词构成了当代中国的政治建设和政治发展的概念体系。
（一）全过程人民民主在民主概念体系中的位阶
法学界用“法律位阶”指代一国之内同一法域之中每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级，下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。本文借用“位阶”这一概念，是想探讨“全过程人民民主”作为一个新概念提出之后，对原有的概念群或者原有的概念根系都会产生影响。位置摆放不对或者“悬空”都会极大地削弱这一概念的解释力和学术影响力。
在中国的民主的概念根系中，“中国式民主”，或者中国特色社会主义民主政治，这是一级概念。在此之下，人民民主与党内民主都是二级概念，我们一直强调，党内民主是党的生命，党员是党内民主的主体；人民民主是社会主义的生命，人民是人民民主的主体。二者的关系是，以党内民主带动人民民主。因此，党内民主与人民民主是同一位阶的概念。这是按照民主参与的主体来划分。而按照民主的形式来划分，至少包括但不限于选举民主、协商民主。习近平同志多次强调，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。选举民主、协商民主相互补充、相得益彰。
在中国，人民民主，即“全过程人民民主”，都是民主概念根系中的二级概念。而一级概念“中国式民主”则表明民主的属性是社会主义的，中国特色社会主义的本质特征和中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，这就意味着“中国式民主”就内涵着中国共产党领导的具有社会主义性质的民主政治的意思。作为民主概念根系的二级概念，“全过程人民民主”应从属于“中国式民主”这个一级概念的统领。
（二）全过程人民民主主要特点
人民性是全过程人民民主的本质属性，或者是第一属性。全过程人民民主的人民性，体现在我国发展社会主义民主过程中，坚持人民至上，践行以人民为中心的思想；坚持人民既是民主模式的设计者、民主渠道的开拓者、民主手段的创新者，亦是民主过程的实践者、民主权利的享受者、民主成果的受益者；坚持由人民选举，由人民协商，为人民服务，受人民监督，对人民负责，体现人民当家作主的本质要求，表现为多数人的民主。
不断增强全过程民主的人民性，一方面，要最大限度地拓宽人民的范围。作为一种政治概念，改革开放以来全过程人民民主中的人民，范围越来越大，覆盖面越来越宽，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者。工人、农民、知识分子和其他社会主义劳动者始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量，是全过程人民民主的主体力量。拓宽人民的范围，就为全过程人民民主奠定坚实的群众基础和民意基础。另一方面，要充分发挥人民群众的主体作用。保证人民以直接或间接的方式依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。通过依法选举，让人民的代表参与国家生活和社会生活的管理，通过选举以外的制度和方式直接参与国家和社会政治生活。全过程民主的实践活动要广泛体现人民意志、维护人民利益、保障人民福祉，真实保障人民权益、有效激发人民创造活力，依靠人民主体参与，保障人民民主权利，用制度体系保证人民当家作主。
全面性、真实性、有效性是全过程人民民主的鲜明特征和三大优势。（1）全面性。“全过程人民民主”中的“全”字内涵丰富，具有全局性、全程性、全民性，可以理解为全环节、全流程、全领域、全时空、全时段、全要素、全功能。归结为一点，就是全面性。全面性，就是指民主实践的领域和范围全方位、广覆盖、无盲区、无禁区。涉及到国家和社会治理的方方面面，一个都不能少。西方民主主要聚焦在政治领域、政党之间，而全过程人民民主则涵盖政治经济文化社会生态文明等各个领域和全过程。（2）真实性。主要指整个民主过程由人民亲身参与，有真实的现场体验感，体现在民主制度的执行。党的十八届三中全会强调，全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这里的国家治理体系就是一系列制度体系，党的十九届四中全会总结为十三个制度和制度体系。国家治理能力，就是这些制度的执行力。作为十三个制度和制度体系的重要组成部分，人民当家作主制度体系，必须通过切实的执行过程来体现。只有民主制度，没有民主制度的执行，就只能是一句空话，不能落地生根。（3）有效性。与过程的真实性直接相联系的就是民主的有效性，即结果的管用性。有效管用的意思是，全过程人民民主具有巩固国家政权、夯实政权的民意基础、群众基础，增强党的全面领导和长期执政的合法性、正当性，也具有吸纳民智、体现民意、代表民利、开发民力的良好作用。归结为一点，就是民主能够切切实实地解决人民群众实际生活中遇到的问题，就是民主的成果应该被全体人民共享，而不能成为少数人的私产。人民在民主问题上有获得感，民主参与的期望能够在参与实践中得以实现。
完整性和全过程性是全过程人民民主的重要特征和突出特点。完整性，是全过程人民民主全面性的必然要求，在民主过程中，体现为既有完整的制度程序，也有完整的参与实践。没有参与实践，或者参与实践不完整，民主的链条就有可能断裂。因此，我们强调民主的完整性，旨在强调不应过分关注民主流程中某一个环节，而应该发挥各个环节的相互衔接、相互补充的作用，形成整体合力。
人民民主的全过程性，至少包括人民意志的形成，即将单个的、分散的、个性化的利益诉求，通过整合机制集合成为一种公益利益或者公共意志，这是第一步。第二步，人民意志形成之后，通过转化机制将人民的利益要求转化为国家根本性的、全局性的、长期性的集体意志。第三步，国家意志转化为经济社会效果、群众的自觉行动。人民群众有各种各样的利益诉求，这些分散的个性化的利益如何整合集合成公共利益、集体意志呢？一方面，我国的民主集中制和党的群众路线，就可以实现这种转变。即党的群众路线，实现“从群众中来”，通过民主集中制的工作机制转变为公共利益和国家决策，再“到群众中去”，这一来一往，就实现了民主的利益表达、利益调处。另一方面，人大系统、政府系统、政协系统、多党合作系统以及工青妇等群团系统将分散在社会不同阶层、不同领域、不同行业、不同区域的人们诉求进行搜集整理，以制度化的渠道转变为公共意志、国家意志。
（三）全过程人民民主理论逻辑
国家权力属于人民，是全过程人民民主的理论前提。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。一切权力属于人民，就意味着人民拥有国家权力的所有权，意味着人民行使的民主权利不是个别的、片断式的、零散的、碎片化的，而是系统的、完整的；不是间歇性的、一次性的，而是持续的、全过程的；不是表面的、形式化的，而是实实在在的、有实质内容的。
人民对包括民主在内的美好生活的需求，是全过程人民民主理论的逻辑起点。全过程人民民主是对人民日益增长的民主期待进行回应的需要。在党的十九届六中全会决议中，“全过程人民民主”的表述总共出现过三次，后两次分别出现在党的十八大以来政治建设的成就和第二个百年即新中国成立一百周年新征程的新部署的相关内容中，第一次出现就在习近平新时代中国特色社会主义思想十个明确的第三个明确，即明确社会的主要矛盾。政策文本之所以这样安排，主要是从矛盾的需求端和供求端来引出“全过程人民民主”。从社会主要矛盾的需求端来看，人民对美好生活的向往和追求，不仅仅是日益增长的物质文化需要，还包括民主、法治、公平、正义、安全、环境六个方面，即人民对民主的需要日益增长。民有所呼，我有所应。从社会主要矛盾的供给端来看，就是解决经济社会发展的问题手段很多，其中通过民主的办法解决问题是一种后遗症较少、受群众欢迎的好办法，通过全过程的民主参与，解决群众面临的实际问题。为满足人民日益增长的民主需要，党领导人民治国理政过程中，就需要为人民民主提供系统完备、成熟定型的制度和制度体系。从供求关系角度引入“全过程人民民主”符合社会主要矛盾的变化，也符合民主发展的规律性要求。
党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，是全过程人民民主的核心要义。在现代民族国家，政党就是一种能够将民主与法治有效衔接的重要治理主体。在我国，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，就是将执政党、民主、法治三个治理要素有效衔接、将国家制度优势转换为治理效能的重要实现方式和运行机制。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。②全过程人民民主既坚持党的领导、又体现人民意志，人民群众既当家又作主，在法治轨道运用法治方式和法治思维实现对国家和社会的依法治理。
实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全过程人民民主的必然要求。这四对关系，前三对是讲民主的类别，第四对是讲人民与国家的关系。（1）过程民主和成果民主的统一，意味着全过程人民民主不但体现在选举、协商、决策、管理、监督等过程环节和细节，而且还体现在民主的成果体现多数人的意志，体现人民的意愿，民主成果为更多的人所共享。（2）程序民主和实质民主的统一，意味着全过程人民民主既关注民主的形式，也关注民主的实质，通过民主形式的丰富来保证人民群众有更多的参与路径、参与手段、参与资源、参与权利，其结果就是人民群众在丰富多彩的参与形式中获得切切实实的民主权益，从而更加认同中国式民主、更加认同中国特色社会主义政治制度，由此实现民主形式与实质的统一。（3）直接民主和间接民主的统一，意味着中国式民主既关注群众参与的直接性，也关注群众参与的间接性，强调根据参与的议题、规模、性质等选择和确定参与的方式是直接的还是间接的。从党的十九届四中全会的文件来看，我们党越来越强调在基层公共事务和公益事务的管理过程中切实保证人民群众直接行使民主权利，在与群众利益直接相关且参与范围适当的议题上鼓励面对面直接交流沟通形成共识、解决问题；而在那些涉及的人数较多、范围较广、需要有一定专业背景的议题，则采取推选出若干代表，由代表经群众授权开展民主参与，这些间接式的民主活动与前面所谈到的直接民主之间，并不是截然对立、相互隔裂的，而是相互补充相得益彰的。（4）人民民主和国家意志的统一，意味着人民民主的成果通过法定程序转变为国家意志，以国家法律、政府法令或者决定的形式加以确立，从而保证人民意志与国家意志的耦合性。
健全全过程人民民主的体系框架，丰富全过程人民民主的参与实践
全过程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的参与实践。全过程人民民主的完整制度程序和参与实践构成了一个完整的体系框架，这一体系框架和民主过程由三项民主政治制度、五个民主过程环节、五项民主权利构成。具体来说：
（一）完整的制度体系：人大制度、基层民主制度、协商民主制度
全过程人民民主实现人民当家作主的权力（权利），主要包括但不限于三个民主政治制度：人民代表大会制度，人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力；基层民主制度，在基层实行群众自治等形式的直接民主；社会主义协商民主制度，人民内部各方面通过协商民主的办法广泛商量，实现人民当家作主。具体来说：
人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是发展全过程人民民主的重要途径和最高实现形式，它为人民当家作主提供了可靠的制度保障。中国特色社会主义进入新时代，积极发展全过程人民民主，要更好发挥人大制度作为实现全过程人民民主重要载体的作用，有利于充分发挥各级人代会的民意表达、采集、整合以及吸纳等功能，有利于实现民主全过程、多样态与立法和执法监督的高质量、治理高效能的有机统一。
基层民主是实现全过程人民民主的重要制度和民主形式。2007年，党的十七大报告指出，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。2012年，党的十八大报告指出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。党的十八大之后，习近平同志在十八届中央政治局第一次集体学习时强调要“把国家层面民主制度和基层民主制度有机结合起来”。③农村的村民自治、城市的居民自治、国有企事业单位的民主管理有序推进，基层民主的活力不断增强，这些积极变化能够切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。
社会主义协商民主制度是实现全过程人民民主的重要制度安排。协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。习近平同志多次强调，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。2013年党的十八届三中全会指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，强调要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。我国已经形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等协商民主的渠道，并深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式。
（二）完整的参与实践和民主过程：选举、协商、决策、管理、监督
全过程人民民主，既重视选举，也重视选举后的治理以及人民的有效有序参与。作为一种多环节的民主，全过程人民民主包括选举、协商、决策、管理、监督，这些环节相互衔接，形成整体，保证人民群众依法行使各项民主权利。（1）选举。选举解决的是授权，讲求的是民主，人民通过直接或间接的方式选举产生各级人大代表，组成人大，统一行使国家权力；或者通过直接或间接的方式选举产生基层群众性自治组织的组成人员、村民代表、居民代表，参与管理城乡基层公共事务和公益事业。（2）协商。协商解决的是共识，讲求的是理性和宽容，既包括决策前的协商，也包括决策中和决策后的协商。只有经过充分协商的决策在执行过程中受到的阻力最小、最有可能得到人民群众特别是利益相关者的理解和支持。（3）决策。决策解决的是选择，讲求的是科学，即对特定问题提出若干种解决方案，对方案进行的选择。不管是按照多数决的委员会决策，还是按照首长负责制的一长制决策，本质是尊重事物发展的规律。（4）管理。管理解决的是秩序，讲求的是效率，管理有效就是要将国家和社会事务、经济文化事业处理妥当。（5）监督。监督解决的是规范，讲求的是有力。把权力关到制度的笼子，强化人民对干部的监督，对公权力行使的监督，从而体现人民是权力的所有者的主体地位、主权者的地位。这五个环节，授权的民主性、议事的协商性、决策的科学性、管理的有效性、监督的有力性，充分保证了全过程民主所体现出的平等参与、平等发展的政治旨向。
（三）五项民主权利：选举权、知情权、表达权、参与权、监督权
全过程人民民主的权利，主要涉及“1+4”五个方面的权利，即选举权，以及知情权、参与权、表达权、监督权。
选举权。选举在整个民主体系的各环节中最为重要，因为这是民主的初始环节。人民作为国家权力的所有者，由于国家规模太大无法直接行使国家权力，因此通过直接或间接的方式选举产生各级人大代表，由各级人大代表代表人民的利益行使国家权力。前些年出现的湖南衡阳拉票贿选案和辽宁省拉票贿选案的性质极其恶劣，其本质就是对社会主义民主政治制度的挑战，对人民代表大会制度挑战，实际上也严重侵犯和伤害了人民的选举权。
知情权、参与权、表达权、监督权。（1）知情权，解决的是信息不对称问题。事务公开是前提，在我国，各地普遍推行各种形式的政务公开、党务公开、村务公开、厂务公开、司法公开等。只有公开才能知情，只有知情，参与才能理性。在不知情的情况下，参与只能是盲目参与、非理性参与。（2）参与权，解决的是人民群众管理国家和社会事务、管理经济文化事业的真实性，参与权真实与否的一个判断标准，就是现场真切的感受如何。正如有的同志讲，“有权利，而没有真切的参与”，就可能造成民主的形式主义。（3）表达权，解决的是人民群众的话语，有利益诉求要表达，这种表达一定是理性的、冷静地，而不能是狂暴的、非理性的。（4）监督权，解决的是公权力运行中的依法依规。上述五项民主权利的正确行使，能够确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音，也才能够保证全过程人民民主的全面真实有效管用。
（作者为中共中央党校政治和法律教研部副主任，教授、博导）
【注释】
①肖立辉：《全过程人民民主：人类政治文明的民主新探索》 ，《中国党政干部论坛》，2021年第7期，第19页—23页。
②《党的领导和社会主义法治是一致的》（2014年1月7日），见习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年，第44页。
③习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神》，见《十八大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2014年，第75页。
责编/谷漩 美编/王梦雅
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