《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力”，并明确了能耗强度的下降目标。从长远发展角度来看，无论是“十四五”规划中提出的“能源革命”，还是早在党的十八届五中全会中提出的实行能源消耗总量和强度“双控”行动，均是倒逼经济发展方式转变的主要抓手，能够推动供给侧结构性改革，促进能源结构持续优化，为“双碳”目标的实现奠定产业基础。
随着国家“双碳”目标的正式提出，能耗“双控”被赋予了新的时代内涵，要求进一步突出强度优先，总量弹性管理，各地要更加注重提高发展的质量和效益，严格控制能耗强度，倒逼调结构、转方式、定标准。这一方面能够促进产业结构优化升级，对传统行业“去产能”和改造升级发挥积极作用；另一方面，能够极大地推进能源变革，加强能源生产清洁化和能源消费电气化。
然而我国能源消费呈现出显著的空间非均衡特征，地方产业发展也面临极大的挑战，各地区节能形势严峻，其背后折射出的是有关地区能源结构偏煤、产业结构偏重、能效利用偏低、转型升级慢等深层次的问题，亟待破解。
高能耗产业分布与减排压力聚集现象明显
我国高能耗地区呈现地域分布集中，且与当地产业结构及经济发展水平关联较强。
从能源消费总量来看，能源消费总量大省集中在华北、东南沿海地区。其中，东南沿海地区山东、广东等省份能源消费总量位居前列，山东占据全国第一；华北地区河北、内蒙古等省份能源消费总量相对较高，北京、天津远低于全国平均水平。在这些能源消费大省中，钢铁、建材、石化、化工等高耗能的重化工业占比较高。而一些经济总量排名相对不太靠前的地区，上马甲醇、合成氨、烧碱、电石等“两高”项目的现象更为普遍。
从能耗强度来看，能耗强度大省在西北、华北、东北地区。其中，西北地区宁夏、青海、新疆三个省份能耗远超出全国平均水平，宁夏占据全国第一，东北地区各地能耗强度均较大，华北地区除北京外，能耗均相对较高。
高能耗省份能源消费主要依赖煤炭等化石能源，能源消费结构单一，并且对能源的依赖程度过高，产业效率低且能源浪费严重。能耗强度普遍较低的省份主要集中于华东、华中地区，如北京、上海、广东、江苏、浙江，这些地区产业结构持续优化，高耗能产业逐渐减少乃至退出，存量高能耗行业工艺技术较为先进，企业信息化程度和生产效率较高。
与此同时，由于部分地区减排难度大，工业生产受到了冲击。2021年9月，国家发展改革委印发《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，在能源消费总量控制方面，8个地区为一级预警；在能耗强度降低方面，仅有不到40%的地区完成了能耗降低进度，9个省（区）能耗强度不降反升，上半年能耗强度不达标的省份，其工业增加值占全国的70%左右。为了完成年度目标，不少出现预警的地区采取了限电限产措施，短期内对工业生产产生了一定的影响，全国钢铁周产量、全国PVC开工率、华东地区焦炉开工率、江苏等省水泥开工率均显著回落。
“双碳”目标下地方产业发展新思路
一是要把握“双碳”目标下的新产业机遇。“双碳”目标下绿色转型加速产业结构实质变迁，产业结构也将重置。站在能源转型的机遇期，传统产业和新能源产业都将迎来新机遇。具体来看，一是传统产业正在加快新旧动能转换，促进大数据、物联网与钢铁、化工等传统产业深度融合，发展轻量化、低功耗等技术工艺，构建绿色制造体系。二是风光发电未来空间非常广阔，可成为可再生电力增长主力，该产业在原材料、设备制造、市场占有率等方面已跻身于世界前列。三是储能产业发展加速，成为新风口，发展储能与风光进行互补，可使电力输送更加稳定，解决风光发电存在容易受天气变化影响的问题。四是提高电能替代度，推进汽车电动化，燃油车是交通领域碳排放的主要来源，电动化是大势所趋。
二是要形成新形势下产业工作范式创新。各地政府需要全面评估各地产能，制定技术改造措施，定标准、调存量、优增量。无论招商引资还是产业布局，需要参考行业基准，树立能源利用标准，做到清晰准确、心中有数。依据标准，有效盘活存量，为低碳高效产业腾出空间；对比标准，核算明确地区新建项目的增量空间。各地需要根据市场变化做好能源预算管理，既要保障能源需求的合理增长，又要遏制不合理能源需求。项目的保留或退出，不同项目节能改造或压减压缩的空间有多大，这些问题均需要对症下药。在这种情况下，要利用智慧化工具做好市场发展规律及趋势研究，从市场与能耗角度进行系统规划，有效厘清过剩产能，科学引导产业精准选择与布局。
三是要统筹规划，积极参与全国的碳交易市场。积极推进全国碳交易市场建设，扩大碳交易市场规模。各地需在碳市场的核心制度、运行规则、分配方法上全面对接全国碳市场总体思路，构建当地系统完善的制度体系。并结合实际积极创新，不断拓展覆盖面、创新交易品种，实现配额总量、交易规模的“双增长”。同时要完善优化碳交易机制设计，利用市场激励机制实现优化配置。通过排放主体之间的交易，提高整个社会的资源优化配置，减少排放总量；通过市场机制设计，增加排放成本，激励企业改进生产技术，多研发使用低碳零碳技术；通过碳交易市场激活产业间的碳经济，使得需要较高碳配额的传统产业（如电力、石化、化工等重点排放行业）、零排放及负碳产业（如光伏、风电、水电等清洁能源行业）、电气化变革产业（如汽车电气化）、碳检测产业都能够受益而稳步发展。
四是要用实用活利好政策，构建金融发展体系。一方面要推进重点用能企业实施节能技术改造。2021年，国家发展改革委等部门分别印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》，提出鼓励开展节能技术改造，切实避免“一刀切”管理和“运动式”减碳。地方政府要根据当地需求，切实细化落实国家政策。对标国际国内能效先进水平，对重点用能企业实施节能降碳改造；鼓励国有企业、骨干企业发挥引领作用，开展节能降碳示范性项目，带动产业链上下游共同实现低碳转型。另一方面要建立和完善绿色金融体系。绿色金融是助力绿色发展的有力推手，各界亟需大量的投资来推动产业结构调整和发展新兴行业。因此需要构建和完善绿色金融体系，引导和激励金融体系以市场化的方式支持绿色投融资活动，增强绿色金融产品的创新和多样性。同时，加快金融机构绿色化转型，调整信贷政策、优化投资结构，助力“双碳”目标的达成及中国经济的绿色转型。
作者：林文棋（清华同衡规划设计研究院总规划师）；魏珂（清华同衡规划设计研究院技术创新中心产业咨询师）；吴梦荷（清华同衡规划设计研究院技术创新中心城市未来研究部产业研究室主任）
