【摘要】党领导人民经过不断探索逐步建立起来的人民代表大会制度，是一项符合我国国情和当前实际，体现社会主义国家性质、切实保证人民当家作主、推动实现中华民族伟大复兴的好制度。这一制度显现出不同于源自欧美国家政治制度的全新经验和特点，如发展全过程人民民主、坚持民主集中制原则、发挥非职业化人大代表的作用等，为广大发展中国家在现代国家制度和治理体系建设上提供了新的成功范例，对于解决人类政治文明发展进程中所面临的一些普遍性问题同样具有启示意义。
【关键词】人民代表大会制度 全过程人民民主 人类政治文明 【中图分类号】D62 【文献标识码】A
人民代表大会制度是新中国的根本政治制度，也是我们党在100年来的革命、建设、改革和发展实践中不断探索建立起来并且经实践充分证明的符合国情和实践、能够保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。坚持和完善人民代表大会制度是我们党的一贯主张。在2021年10月中旬首次举行的中央人大工作会议上，习近平总书记进一步强调指出，人民代表大会制度是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。这标志着我们党对人民代表大会制度的规律性认识达到了又一个新高度。
人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体
民主作为全人类的共同价值，就其本意而言就是指人民当家作主，也就是要求公权力的运行过程应当充分体现人民的意愿和利益。问题的关键只在于人民当家作主何以真正实现。从这个意义上看，民主绝不可能只是某个或者某些国家的“专利”；换一个角度说，任何国家民主政治的发展都不可能是纯粹的舶来品，尽管不排斥学习和借鉴他国经验，但更主要还是内生于本国人民的意愿和诉求。也正因如此，任何国家的民主就其实现形式以及相应的体制机制而言，都与当地的文化传统、经济发展、社会结构乃至自然条件等因素密切相关。
近现代以来，随着现代国家建构进程的推进，基于国家规模等方面的原因，以代议制为主要形式的间接民主成为民主政治的基本实现方式。与之相应，选举制度对于民主政治的重要性逐渐凸显。从逻辑上说，对于现代的代议制政府而言，选举是民主的起点。然而，从人类政治文明史以及民主实践的发展史来看，选举从来都不是民主政治发展实践的历史起点；相反，选举制度的建立健全，都是在民主政治发展到一定程度和阶段上的产物。也就是说，选举制度的建立和发展需要一定的社会条件和基础。
从很多发展中国家多年的实践来看，在相关社会条件还不够成熟的情况下，选举的大规模展开，容易在全社会范围内造成意见的分散甚至一定程度的社会分裂，导致难以集中力量解决经济社会发展中的问题。最近几十年来，欧美国家的代议制也出现了“精英政治”过度化等问题，当前兴起的新一轮民粹主义浪潮实际上正是对过度化的“精英政治”以及由此造成的“金钱政治”的一种强烈反弹。而导致这种局面的主要原因之一，就是对选举的过度强调，而相比之下，对于政治建设的其他方面则有所忽视，使得政权难以及时而有效地回应社会关切。
与之形成鲜明对照，新中国成立以来特别是改革开放40多年来，我国经济增长取得了令世界瞩目的成就，中国特色社会主义民主也逐渐成型并不断发展，其实践上和理论上的独特价值和魅力也逐渐展现出来，其主要特点之一就是强调民主作为一种价值和制度安排应当贯穿于公权力运行的整个过程，以便能够使各方面的制度和治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力。进入21世纪以来，我国一些地方针对之前若干年里在基层民主建设中民主选举“单兵突进”所造成的种种问题，以多种方式尝试从民主决策、民主管理、民主监督以及民主协商等方面着手推进民主治理的发展，取得了很好的成效；而且，从客观效果上看，其他几个方面的发展也为选举制度的完善和发展逐步积累了更好的条件和基础。特别是我国发展进入新时代以来，随着中国特色社会主义民主从理念到制度建设以及实践创新的不断发展，已逐步形成覆盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节的全过程人民民主及其相应的一系列制度安排。按照全过程人民民主理念的内在逻辑，全面协调推进民主发展，这样一条经验无论对于进一步发展中国特色社会主义民主还是对于其他国家的民主政治建设和发展来说，都具有非常重要的实践意义和理论价值。
在我国，人民代表大会制度不仅是支撑国家治理体系的根本政治制度，而且也是人民当家作主的最高实现形式，因而必然也就是发展全过程人民民主的主要制度载体。将人民代表大会制度简单化地等同于“选举民主”其实是一个很大的理论误区。我国的人民代表大会制度就其制度设计而言为这样一种体现民主价值和要求的权力运行过程的实现，提供了广阔的制度空间。
近期，北京市为在全市进一步推行垃圾分类工作而开展的“万名代表下基层”活动，为诠释通过人民代表大会制度发展全过程人民民主提供了一个非常好的实践样板。首先由北京市人大常委会动员、组织市、区、乡镇三级一万余名人大代表下基层、进社区，一方面向广大群众宣讲垃圾分类工作的重大意义，另一方面广泛听取居民代表、基层干部、物业管理企业以及相关单位等各方面的意见和建议，为《北京市生活垃圾管理条例》的修订奠定了坚实的民意基础。在条例开始实施之后，北京市人大常委会再度组织开展了“万名代表再下基层”活动，通过人大代表对“三边”（身边、周边、路边）条例执行情况的监督检查，及时发现问题并再度广泛听取各方面的反馈意见，从而及时推进相关工作的落实、整改和完善。此后，北京市在制定物业管理条例、文明行为促进条例、接诉即办工作条例以及相关工作的推进过程中，反复采取了上述方式，已初步形成了在实践中落实全过程人民民主的实施机制。北京市活动案例表明，全过程人民民主已经具备坚实的制度基础，人民代表大会制度彰显出所蕴含的强大的治理效能和独特的制度魅力。
民主集中制是人民代表大会制度彰显制度优势的基本原则
民主从来都不是一种抽象的“好东西”，任何国家的民主政治都不可能在“社会真空”中运行。任何民主权利的实现都需要满足一定的经济社会发展条件，否则无法实现“高质量的民主”。因此，对于人民当家作主而言，经济社会发展同样重要。环顾当前全球经济形势，发展议题不仅是广大发展中国家面临的问题，如今同样也是欧美发达国家需要认真应对的挑战。已经广泛蔓延开来甚至有愈演愈烈之势的民粹主义浪潮对欧美传统政体的冲击，显然是2008年席卷全球的金融危机对各国经济和社会发展造成的破坏以及经济全球化多年积累下来的沉疴，在社会政治层面上的反映。而面对现代化必然导致的社会结构日益复杂化、多样化甚至一定程度上的碎片化的状况和趋势，发展问题的解决就非常需要在国家治理体系中形成某种形式的集中统一领导，以便凝聚更广泛的社会共识，从而在全社会范围内形成发展合力。在这个问题上，人民代表大会制度同样已经展现出独特的制度优势和巨大的治理效能，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。
我国的人民代表大会制度之所以能够成为人民当家作主的最高实现形式和主要途径，又能够为快速的经济社会发展提供重要的制度保障，其中一个主要原因就在于，人民代表大会制度就其制度设计而言始终坚持以民主集中制为组织和活动的基本原则。民主集中制是我们党在百年奋斗进程中探索形成的根本组织原则和领导制度，也是新中国在宪法上确立的国家机构的组织和各项工作必须遵循的基本原则。人民代表大会作为我国的国家权力机关，当然也是以民主集中制为组织和活动的基本原则。就制度安排来看，一方面，由经民主选举产生的人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力，行政机关、监察机关、司法机关等其他国家机关均由同级人大产生并对其负责、受其监督，从而形成决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调的局面；同时，在中央和地方的国家机构职权划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，保证国家统一高效组织推进各项事业。并且，我国的人民代表大会制度强调各级人民代表大会及其常委会集体行使职权，重大问题由人大及其常委会集体讨论决定，而不是由几个少数人来决定。从而能够避免在某些国家已经出现的代议制过度“精英化”，各种小集团在议会中为自身利益相互攻讦甚至倾轧，直至陷入近乎荒唐的“否决政治”的弊端。
另一方面，各级人民代表大会的主体是经由民主选举产生的人大代表。在我国，人大代表这一群体具有比较独特的特点，他们是国家权力机关的组成人员，又因其非职业化（兼职代表）的特点而使得我国的人民代表大会制度与其他国家的代议制在运行方式以及能够发挥的作用等方面有所不同。作为兼职的“民意代表”，各级人大代表通常也都是在各自的工作岗位上有比较突出的优异表现或者从事着比较重要的工作，因而天然地与广大人民群众之间具有非常密切的联系。多年来，各级人大及其常委会采取多种方式，注重发挥人大代表来自人民、植根人民的特点和优势，积极倾听群众的意愿和呼声，并将其及时地反映到党和政府的决策过程中来；同时，又及时地将党和国家的决策部署有关信息和精神传递到人民群众中去，从而在党和政府与人民群众之间发挥了重要的桥梁纽带作用，形成了良性互动机制，进而不断提升决策科学化民主化水平。
强调以集中统一的方式凝聚发展合力，更有力地应对经济社会发展中的重大挑战，并非意味着仅仅是建立起某种简单化的自上而下的命令-服从关系，而是需要为决策奠定更为坚实的民意基础。通过广泛听取多方面意见和建议，可以汇聚“民智”，不断提升决策科学化水平；能够凝聚“民心”，促成更广泛的共识，并且进一步巩固决策的权威性，从而使得各项政策措施得到更加顺畅而有力地贯彻执行。在这个问题上，人民代表大会制度同样能够发挥出非常重要的作用，能够广泛汇聚民意、民智并将其带入决策、执行和日常管理、监督和反馈等各个环节，从而达到凝聚民心、形成合力的效果，更有效地推动各项工作的开展和实施。总之，坚持和完善人民代表大会制度，发展全过程人民民主，在实践中已经展现出以民主促发展的实效，这对于我国在新征程上推进社会主义现代化事业的进一步发展，在全面建成小康社会的基础上逐步实现共同富裕具有重要的启示作用，也为世界各国应对当前经济社会发展所面临的困难局面以及多种风险挑战提供了新思路。
非职业化人大代表的作用是人民代表大会制度的独特优势
一国政治制度化水平对于该国能否形成基本稳定的社会秩序，维系安定和谐的政治局面，至关重要；而唯有形成基本稳定的社会政治秩序，才有可能推进经济社会发展进程。很多发展中国家正是由于未能在国家治理现代化上取得进展，政治制度化水平长期裹足不前，不能很好地应对现代化发展引发的各种社会诉求激增以及利益矛盾复杂化等问题，导致社会陷入动荡甚至混乱。反观我国，自新中国成立之始就非常重视国家制度和治理体系建设，已经形成以人民代表大会制度为根本政治制度的中国特色社会主义政治制度体系。尤其是以邓小平同志为主要代表的中国共产党人在经历社会主义建设进程中的重大挫折之后，总结历史经验教训，反复强调制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，要通过不断加强制度建设使权力运行逐步规范化、制度化、法律化，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央进一步推出一系列重大的理论创新和制度创新，推动中国特色社会主义政治制度、国家治理体系和治理能力现代化进程获得长足发展。
不断提升政治制度化水平，不仅是旨在将权力运行纳入制度化法治化轨道，对于面临繁重发展议题的国家而言，还有另外一重意涵，那就是为不断扩大有序政治参与提供更多更顺畅的制度化参与渠道和平台。现代化发展进程必然包括的一项重要内容就是政治参与的诉求日益强烈，对于这一点已有普遍的认识。而同样普遍的问题是，不断扩大的政治参与极易引发不稳定甚至社会动荡，这在广大发展中国家已是常见现象。随着我国经济社会发展不断向前推进，扩大有序政治参与这一议题也已不可避免地提上议事日程。源于欧美的传统理论认为，选举是公民政治参与最基本的方式和途径。但选举固有的局限性在社会政治发展进程中也已逐渐暴露出来，并且这个问题已经受到越来越普遍的重视。因此，很多国家都在寻求选举之外更有效更及时的容纳公民参与诉求的渠道。近些年来，我国在这方面也进行了很多重要的有益的实践探索，包括在人民代表大会制度框架内开辟更多能够落实公民知情权、表达权、参与权以及监督权的渠道。在这个问题上，人民代表大会制度同样已经显现出独特的制度优势和强大的治理效能。在全国很多地方已开展了围绕激发人大代表的积极性和主动性，加强“两个联系”即人大常委会与人大代表的联系、人大代表与人民群众的联系的活动。这样的方式立足于国情和当前实际，是利用现有的制度资源开辟出有效的制度化的民意表达和参与渠道，可以避开由于发展不平衡不充分所导致的、缺乏政治参与社会基础性条件等问题。
综上，人民代表大会制度作为根本政治制度，为我国的政治制度化发展提供了基础性的制度框架，有助于进一步实现将权力运行纳入制度化法治化轨道；还可以为日益增强的政治参与诉求提供有效的制度化渠道，确保参与有序进行，从而维护社会政治秩序的基本稳定。而稳定的社会政治局面正是经济社会持续健康发展的重要保证。政治制度化问题是广大发展中国家普遍面临的一个难题，而当前很多发达国家也由于民粹主义浪潮的冲击等原因而陷入一定程度的不稳定状态。我国的人民代表大会制度依托非职业化的人大代表这一群体所发挥出来的独特作用，可以为很多国家的政治建设和发展提供有益启示。
坚持人民至上，这是我们党经过百年奋斗积累下来的宝贵经验之一。如何在实践中真正落实人民当家作主，通过完善制度保障人民在国家治理中的主体地位，不同国家给出的答案不尽相同。坚持和完善人民代表大会制度，不断推进全过程人民民主的发展，是党领导中国人民开辟出来的全新的民主发展道路，展现了中国特色社会主义民主政治制度的自信和底气，为世界政治文明发展贡献了中国智慧。在新的征程上，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民代表大会制度的制度优势和治理效能必将进一步迸发出来，不仅为第二个百年奋斗目标的实现提供强有力的制度保障，而且为世界政治文明发展提供更完整的中国方案。
（作者为中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任，中国社会科学院大学政府管理学院教授）
【注：本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展研究”（项目编号：21ZDA124）阶段性成果】
【参考文献】
①《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《光明日报》，2021年10月15日。
②《用人民底色绘制全过程人民民主画卷——北京市人大常委会探索“万名代表下基层”机制纪实》，《中国人大》，2021年第20期。
③习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。
责编/张忠华 美编/薛佳莹
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