摘 要:党的十九届六中全会用“十个坚持”总结了中国共产党百年奋斗历史经验，其中“坚持开拓创新”经验有着丰富的实践内涵和深刻的历史依据。具体到政府治理系统中，坚持开拓创新的重点与逻辑是，始终坚持人民至上的价值理念，不断推进政府治理的理论创新、制度创新、方式机制创新。这也是实现与第二个百年奋斗目标相适应的政府治理体系与治理能力现代化所需要坚持的重要经验。
关键词:人民至上 政府治理 理论创新 制度创新 机制创新
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》全面总结了中国共产党百年奋斗的历史经验。在这个相互联系、逻辑统一的经验体系中，前两条“坚持党的领导”“坚持人民至上”是最根本的经验，第三条“坚持理论创新”、第七条“坚持开拓创新”揭示了我们党永葆青春活力的密码。具体到政府治理系统，政府治理创新的重点与逻辑是在党的领导下坚持人民至上的核心价值理念，不断实现政府治理的理论创新、制度创新、治理方式机制创新，全面推动政府治理实践创新和治理效能提升。
政府治理创新坚持人民至上的核心价值理念
政府治理体系作为国家治理体系的重要部分，坚持人民至上、以人民为中心，才能保证政府按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众，对经济社会发展发挥出应有作用。
首先，人民政府始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务。1945年，毛泽东同志在《论联合政府》报告中强调了共产党人区别于其他政党的显著标志：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”，这也是政府治理创新坚持的价值与目标追求。政府坚持以人为本，尊重人民主体地位，把人民利益作为一切工作出发点和落脚点，不断满足人民多方面需求和促进人的全面发展。
其次，衡量政府工作得失的标准是人民是否满意。邓小平同志早就提出，把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量一切工作的根本标准，这也是评判政府治理改革与创新成效的标准。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”我国各级政府一直注重抓住人民群众最现实、最关心、最直接的问题，使各项决策和工作真正体现群众愿望、符合群众利益。
再次，坚持以人民为中心推进政府治理改革。人民群众还是推动政府治理改革的动力。习近平总书记强调：“必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革。没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。”“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合社会公平正义的问题，哪里就需要改革。”政府治理改革重大措施都坚持问题导向和目标导向，政府治理创新一切为了人民、依靠人民，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。
政府治理理论创新和突破
创新是一个国家、一个民族发展进步的不竭动力。我们党始终坚持一切从实际出发，实事求是，坚持实践是检验真理的唯一标准，勇于结合新的实践不断推进理论创新、善于用新理论指导新的实践，不断推进党和国家事业向前进。政府治理与行政改革不断推进，并取得重大成就，与党领导下的政府治理理论创新密不可分。
第一，政府与市场关系理论创新指引着中国政府改革全面深化。中国共产党关于政府与市场关系的理论创新贯穿于行政体制改革和政府治理创新全过程。改革开放之后，行政体制改革和转变政府职能就以政企分开、理顺政府与企业关系为重点，将经营管理权下放到企业。党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”，十四届三中全会提出“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。党的十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”。中国特色社会主义进入新时代，党的十八届三中全会提出，“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是党关于政府与市场关系理论的重大创新，不仅对市场定位进一步突破，而且把政府职能从宏观调控概括为“更好发挥政府作用”，对政府和市场两种力量、两种主体功能同等重视。我们党关于政府和市场关系的理论创新，超越了西方市场自由主义和政府干预理论二元对立，体现了哲学思想方法的两点论和重点论的辩证统一，这明确了政府角色定位，成为新时代完善政府治理的根本遵循。
第二，大政府、小政府等相关概念上的理论突破。大政府、小政府等概念以及“小政府、大社会”模式，都缘自西方话语体系，用这些概念界定中国政府治理改革创新具有局限性。我国行政体制改革的目标不是规模上的大政府或小政府，而是要实现治理有效，创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。政府规模和职能要以一个国家的经济社会发展阶段和社会主要矛盾为基础。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府改革也是以社会主要矛盾为现实依据和基点，加快政府职能转变和体制改革，实现有效的政府治理。习近平总书记提出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”在这些创新理论指导下，我们突破西方国家所谓大政府小政府的局限性，着重实现新形势下党和国家机构的统筹性、协同性改革。
第三，建设服务型政府的理论创新。中国共产党将“全心全意为人民服务”作为党的根本宗旨，这也是我们党突破西方“新公共服务”概念进行理论创新的价值根基。在推进政府职能转变实践基础上，党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十九大报告再次强调“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。从提出服务型政府目标到不断发展，指引着政府机构和行政体制改革不断深化，“放管服”改革纵深推进，逐步实现基本公共服务均等化，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，使得人民群众有更加充实的获得感、幸福感和安全感。
政府治理的多层面体系化制度创新
我国在政府改革和治理创新过程中，有一系列集成化、多层面制度创新，主要包括以下几个方面。
政府科学化民主化法治化决策制度创新。政府治理过程也是制定政策和执行政策过程，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，不断完善充分反映人民群众利益诉求的行政决策制度。全面深化改革中要统筹各种复杂利益关系，弄清楚群众根本利益在哪里，群众现实期待和需求是什么，群众对政府改革是否满意，这些都要求政府广泛听取群众意见建议，为实现社会公平正义提供更为全面、科学的依据。党的十八届三中全会中提出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”的指导性要求，十八届四中全会把“合法性审查”确定为重大行政决策法定程序之一。未经合法性审查或经审查不合法的重大决策，不得提交讨论，这是政府决策制度的重要创新发展。
法治政府建设和依法行政制度不断健全。推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容是推进依法行政，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口加快建设法治政府。建构依法行政的政府治理体系，是坚持依法治国基本方略的必然要求。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，突出了依法行政和法治政府建设在整个系统中作为重点任务和主体工程的关键地位，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。行政执法是依法行政和建设法治政府关键环节，严格规范公正文明执法的制度在不断健全。
政府权力监督及责任追究制度创新。优化政府组织结构，推进政府的机构、职能、权限、程序、责任法定化，行政机关不得法外设定权力，确保权责一致。创新政府权力监督与制约制度，切实加强对行政机关运用权力的监督制约，防止权力滥用。各地实行权力清单制度，是政府限权、放权、权力监督的重要举措。依法把权力关进制度笼子，构建规范高效的制约监督体系。在权力监督方面，以党内监督为主导，推动和加强人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督，不断创新各种监督制度，形成多元主体监督有机结合、相互协调的监督制度体系。政府责任追究制度不断健全，包括决策责任制度、执法责任制度、损害赔偿制度，与权力监督制度形成配套制度体系。
政府治理方式和机制创新
政府治理方式创新也直接影响到政府治理能力和治理效果，尤其重要的是法治方式、民主参与方式、多元协同治理方式以及相应治理机制的创新。
一是坚持运用法治思维和法治方式进行治理。任何国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权力、履行职责，政府作为行政机关也不例外。习近平总书记强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”法治思维具体表现在政府工作人员和领导干部要明确法治要求和目的，法治的第一位要求是守法律、重程序，保护人民群众合法权益。以法治思维和法治方式推进全面深化改革，既要重视通过制定新法律法规来固定改革已经取得的成果，又重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为改革扫除障碍。
二是民主行政和公民参与方式创新。民主行政原则，即公民基本权利得到有效维护、并能够参与政府管理。坚持民主原则必然不可忽视公民的政治参与，激发人民首创精神，增强改革的最深厚动力。政府不但尊重社会公众在公共行政中的参与权利，而且努力为其参与公共行政活动提供充分而有效的渠道。衡量政府部门是否负责的一个重要标准是看该部门的治理与改革在多大程度上获得了人民群众的肯定和认同，由此，政府及其行政人员必须更多地考虑、汇集更广泛民意，通过民主参与及时听取和总结群众意见和经验，提高政府决策的科学性。近年来，政府更加注重运用互联网、大数据等先进手段以及其他信息技术发展的便利条件，包括政府网站、电子化技术、政务微博、APP等，来促进政府行政透明度和信息公开，增强公众实际参与的广度和深度。
三是社会治理方式与机制创新。政府加强社会治理职能履行，实现社会治理主体多元化以及自治法治德治相融合的机制与方式创新。政府履行社会治安综合治理职能时，创新治理方式，注重处理好维稳和维权的关系，特别是妥善处理社会矛盾，完善多元主体参与的社会治理机制。改进和创新治理方式，坚持党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，特别是注重发挥社会力量在管理社会事务中的作用，在处理好政府与社会关系上形成新的制度规范。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员】
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Government Governance Innovation under the Party’s Leadership:
Value Concept and Logic Approach
Sun Caihong
Abstract: The Sixth Plenary Session of the 19th Central Committee of the CPC has summed up the historical experience of the CPC over the past century in ten aspects, of which “breaking new ground” has rich practical connotations and profound historical basis. Specifically, in the government governance system, the focus and logic of breaking new ground is to adhere to the value concept of putting people first, and to constantly promote innovation of governance theories, institutions, methods and mechanisms. This is also important experience that needs to be carried forward in order to realize the modernization of the government governance system and governance capacity compatible with the second centenary goal.
Keywords: people-first; government governance; theoretical innovation; institutional innovation; mechanism innovation
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