摘 要:“十二五”和“十三五”期间，资源型城市的发展基础有所改善，历史遗留问题基本得到了解决,但尚有一些“死角”和“特殊”问题需要持续关注。步入新发展阶段，特别是在碳达峰、碳中和目标下，资源型城市亟需夯实转型基础，完善体制机制，激发创新活力，建立多元支撑的现代产业体系；提高资源能源利用效率，建立循环经济发展模式，促进低碳绿色转型；补齐转型发展短板，提升偏远地区、采煤沉陷区和独立工矿区的基础设施和公共服务设施建设水平，形成普遍覆盖的公共服务体系；培植内生发展动力，改善人居环境，增进民生福祉。
关键词:资源型城市 转型发展 新动能 低碳绿色发展
【中图分类号】F299.27 【文献标识码】A
资源型城市发展基础有所改善
资源型城市是依托本地区的矿产、森林等自然资源发展起来的特殊类型城市（地区）。党的十八大以来，资源型城市转型发展取得较好的成效。全国262个资源型城市地区生产总值由2012年的15.7万亿元增加到2020年的26.8万亿元，年均增长6%，经济实力明显提升；经济结构不断优化，“一业独大”的趋势有所缓解，采矿业增加值占地区生产总值比重由2012年的12.8%下降到2020年的5.5%，服务业增加值占地区生产总值比重由2012年的32%增加到2020年的46.2%；同时，资源型地区城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增速均超过8%，集中连片棚户区改造任务全面完成；环境问题也得到了明显改善，单位国内生产总值能源消耗2020年比2012年下降约20%，各类历史遗留矿山地质环境恢复治理率由28%提升至56.8%。
可以说，“十二五”和“十三五”期间，资源型城市基本实现了四大转变：一是产业发展从“一业独大”向“多业并举”转变；二是城市面貌从“光灰城市”向“生态宜居城市”转变；三是城市发展从“功能缺失”向“综合发展”转变；四是社会民生从“解决问题”向“普惠共享”转变。
新发展阶段资源型城市转型发展亟需关注的问题
当前，资源型城市转型发展尽管取得了一定成效，但仍然存在诸多问题。
转型发展中社会民生问题依然严重。资源型城市的历史遗留问题基本得到了解决，但尚有一些“死角”和“特殊”问题需要持续关注。比如城市道路、供水、供热、垃圾处理、污水处理等设施建设“欠账”严重，一些城市仍在部分使用上世纪50—80年代的基础设施，设施老化、技术标准低、超期“服役”现象严重，直接影响居民生产生活。有些城市先有矿、后有城，先生产、后生活，存在公共服务功能缺失或不健全的问题，医院、学校、文体活动中心等公共服务设施与人民群众的需求不匹配，和非资源型城市的差距仍然较大。
在碳达峰碳中和目标下，转型发展压力增大。在碳减排目标下，资源储量丰富、能源密集型产业集中的资源型城市面临着巨大的挑战。根据中国碳排放数据库（CEADs）提供的数据计算，我国地级资源型城市承载了全国30%的常住人口，贡献了22%的GDP，但受到产业结构和能源消费结构的影响，碳排放总量却占全国的三分之一，常住人口人均碳排放量为7.56吨/人，比非资源型城市高16.1%；万元GDP碳排放量为1.68吨/万元，是非资源型城市的1.6倍。由此可见，资源型城市面临的碳减排压力巨大，亟需提升资源能源效率，制定合理有序的碳减排计划，推动资源型城市绿色低碳转型。
转型发展不平衡问题仍然突出。区位偏僻、自然环境恶劣的城市（地区）转型压力大。如云南的东川区和个旧市、甘肃的玉门市、广西的合山市和桂平市等受客观地理区位的限制和自然条件的影响，对外通达性差，人才短缺，物流成本高，接续替代产业发展滞后，转型发展动力不足，再加上一些地区性的贫困问题，转型的难度进一步加大。此外，东北地区也是转型发展的重点困难地区，受宏观经济和资源产品的周期性波动的影响，东北地区资源型城市的主要经济指标下滑明显。独立工矿区和采煤沉陷区是资源型城市转型的难点地区。近年来，尽管中央和地方积极推动采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程，改善了一些采煤沉陷区的生态环境，也推动了部分独立工矿区的转型发展，但由于大多数采煤沉陷区和独立工矿区经济规模小、交通条件差、产业结构单一、历史遗留问题突出、自我发展能力相对较弱，转型问题和困难依然相对集中和严重。
转型发展质量亟待提升。总体而言，资源型城市的产业转型处于攻坚期，经济总量不大和结构不优问题并存，部分城市仍未摆脱资源依赖惯性，抵御市场风险能力不强。非资源类的替代产业和项目多数仍处在培育或建设阶段，成长为能够大规模释放产能、助力资源型城市（地区）转型发展的主导产业尚需时日。与此同时，由于人才、技术短缺，资源型城市（地区）服务业、战略性新兴产业和高技术产业的市场发育不充分，发展成效也不明显。在去产能、减排放的背景下，新发展起来的产业面临着二次转型的风险和压力。另外，生态环境治理是转型发展的“硬骨头”，资源型城市存在着大面积采煤沉陷区、重大地质灾害隐患区和重金属污染区，部分采煤沉陷区和重大地质灾害区存在严重安全隐患，亟需治理。
转型发展体制机制尚不健全。城矿二元模式有待理顺，矿山企业和地方政府各自为政的情况比较突出，导致沉陷区治理及历史遗留问题化解难，企业不主动、不积极参与产业转型，推进矿城一体化转型的有效合力难以形成等问题突出。同时，部分独立工矿区管理体制有缺陷，如河北省承德市鹰手营子矿区、辽宁省葫芦岛市杨家杖子矿区等虽然是所在城市的市辖区，但由于远离中心市区，无法共享中心城区的教育、文化、卫生、公共设施等资源，这在无形中增加了独立工矿区转型的负担和压力。另外，资源开发补偿问题、利益分配共享机制、矿地和谐发展问题、采矿引发的征地补偿和环境污染补偿问题、失地农民生活保障等体制机制问题也亟待解决。
新发展理念下资源型城市转型发展重点
以补短板、强基础和重民生为着力点，全面增进民生福祉。促进公共服务均等化，加大民生投入，解决资源型城市人民群众日益增长的美好生活需要与转型发展不充分之间的矛盾，推动基础设施提质增效，公共服务设施提标扩面，更新改造老旧破损的供水供气设施，按需发展热电联产集中供热，完善垃圾无害处理设施、污水集中处理设施，补齐资源型城市在基本公共服务和基础设施供给方面存在的短板。加强就业技能和创业能力培训，扩大矿区居民的就业比例，让人民群众的腰包鼓起来。全面实施城乡居民大病保险制度，健全重特大疾病救助制度，提高城乡低保和特困人员救助供养标准，加大低收入矿工和残障弱势群体社会救助力度，全面增进资源型城市的民生福祉。
以提高能源利用效率、减少生产消费环节的碳排放为重点，促进低碳绿色转型。关注资源生产、就地消费和对外运输全环节的碳排放问题，从各个环节入手全面减少碳排放。在生产环节，推进低能耗生产模式，提高资源和能源利用水平，建立循环经济发展模式，推进矿山改造升级，建设绿色矿山；支持接续替代产业绿色制造，推广清洁的生产工艺、技术和生产设备，提高传统高耗能、高排放行业的清洁生产水平，严格执行重点行业环境准入和排放标准，淘汰落后和过剩产能；鼓励资源类企业进行低碳化、绿色化、智能化技术改造和升级。在消费环节，重点解决资源型城市普遍存在的火电产能过剩、供电煤耗偏高、利用小时数偏低、自备电厂众多等问题，通过技术和行政手段促进能源效率的提升；严控火电尤其是煤电项目投资，有序关停技术落后、排放不达标、等级规模偏小的发电机组，推进煤电超低排放改造，降低供电标准煤耗；加强碳排放和环保监管力度，严把环保准入门槛，避免在碳减排目标下其他地区高排放企业的无序转移，避免资源型城市沦为碳排放“污染避难所”。
以优存量、扩增量和培育转型新动能为抓手，加快构建多元化的现代产业体系。适应新产业革命的发展要求，加大技术、人才和创新投入，在优化传统产业基础上，实施接续替代产业培育行动计划，优化资源型城市的产业结构。鼓励具备产业基础和技术优势的城市开展资源精深加工，支持发展装备制造、新能源、智能制造、新一代信息技术、医药健康、节能环保等现代产业，提升产业链附加价值。加大资源型城市转型发展研发投入力度，引进和培育各种创新机构和创新型人才团队，提升自主创新能力。加强与周边中心城市、省会城市的合作，搭建产业转型平台，对接先进的生产要素和创新资源，鼓励云计算、大数据、物联网、移动互联网等新兴产业的发展。
以采煤沉陷区综合治理和森工城市生态修复为切入点，推进资源型城市的生态文明建设。全面落实习近平总书记在徐州贾汪区考察时的指示：“塌陷区要坚持走符合国情的转型发展之路，打造绿水青山，并把绿水青山变成金山银山。”创新采煤沉陷区治理模式，将沉陷区治理与城市规划建设相结合，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜水则水原则，改善和修复生态空间，推进资源型城市生态文明建设。重视伊春、大兴安岭地区、白山、敦化、汪清等森工城市的森林生态功能修复和建设，在条件成熟的森工城市，优先考虑设立国家公园。对资源型城市的山水林田湖草进行统一规划、统一修复，让生态环境千疮百孔的资源型城市的天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美，迈向生态文明新时代。
以偏远地区的城市转型和独立工矿区改造提升为突破点，解决资源型城市发展不平衡的问题。把区位偏僻的资源型城市转型发展与欠发达地区振兴有机结合，重点是加大对外通道建设力度，解决制约城市转型的交通瓶颈问题。特别是要提高独立工矿区的基础设施通达度、通畅性和均等化水平，对区位偏僻、存在重大地质灾害隐患和发展困难的独立工矿区加大改造搬迁力度。扶持能够充分吸纳就业的产业发展，培育具有地方特色和优势的产业集群，增强资源型城市的可持续发展能力。
资源型城市高质量发展的政策导向
分类施策，推进各类城市的发展。坚持尽力而为、量力而行原则，立足资源型城市发展的客观条件，充分调动各方面主观能动性和创造性，坚持问题导向、目标导向，分类引导资源型城市转型发展。加大对资源枯竭型城市的支持力度，选择转型成效突出的资源枯竭型城市创建可持续发展示范区；探索资源富集地区创新发展模式，选择条件充分的资源富集地区创建转型创新试验区，形成可复制可推广的经验模式；继续支持采煤沉陷区综合治理工程和独立工矿区改造提升工程，改善矿区人居环境。
加强改革与创新，增强转型发展新动能。在挖掘资源型城市传统优势基础上，积极培育新的发展优势，正确处理发展基础与新增长点间的关系，重点是通过改革，尤其是体制机制的更新，集聚新要素和新资源，塑造资源型城市发展的新环境，全面释放改革红利。加强在思想观念和管理方式上的创新，培育各类创新创业孵化机构和平台，支持新企业、新业态的发展，不断开拓转型发展新空间，通过创新激发资源型城市的活力。
改善营商环境，营造转型发展新环境。积极转变政府职能，深化放管服改革，不断提高政府服务效能，改善企业营商环境，开展“证照分离”试点，实行“一门式”服务。建立落实公平竞争审查制度，及时纠正政府滥用权力、限制竞争的行为，全面公布地方政府权力和责任清单。支持实体经济、民营经济和开放经济的发展，以资源型企业为试点，推进国有企业混合所有制改革。加快推进供给侧结构性改革，淘汰落后和过剩产能，积极调整产业结构，鼓励资源型企业走出去，提高资源的全球配给能力。
【本文作者为中国科学院地理科学与资源研究所研究员】
参考文献
[1]张文忠、余建辉等著：《中国资源型城市可持续发展研究》，北京：科学出版社，2014年。
[2]张文忠、王岱、余建辉：《资源型城市接续替代产业发展路径与模式研究》，《中国科学院院刊》，2011年第2期。
[3]张梦朔、张平宇、李鹤：《资源型城市经济转型绩效特征与评价方法——基于东北地区的实证研究》，《自然资源学报》， 2021年第8期。
责编：罗 婷／美编：王嘉骐
Focus and Policy Orientation of Transformational Development of
Resource-based Cities
Zhang Wenzhong
Abstract: On entering the new development stage, especially with the objective of carbon peaking and carbon neutrality, such cities must consolidate their foundation for transformation by improving systems and mechanisms, stimulating innovation vitality, and establishing a modern industrial system with multiple support; improve the utilization efficiency of resources and energies by establishing a circular economic development model to promote low-carbon and green transformation; make up for the shortcomings of transformational development by improving the construction of infrastructure and public service facilities in remote areas, coal-mining subsidence areas and independent industrial and mining areas to form a public service system with universal coverage; and cultivate endogenous development momentum by improving people’s living environment and enhancing their well-being.
Keywords: resource-based cities; transformational development; new growth drivers; low-carbon and green development
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。