重要发现:
·广东省57县市中，发展质量综合得分最高的前5个县市分别为：四会市（81.03）、博罗县（80.73）、鹤山市（80.65）、普宁市（80.16）、惠东县（79.10）。
·对比分析57县市各维度的得分差异可以发现，广东省各县市在人民幸福维度的得分差异不大，发展愿景、结构优化、效率提升三个维度的差异性更为显著。发展愿景维度在解释57个县市发展质量差异中显著性最明显，且和结构优化、效率提升两个维度密切相关。
·从一级指标得分来看，四会市、普宁市、鹤山市在发展愿景指标上得分最高；博罗县、惠东县、鹤山市在结构优化指标上得分最高；鹤山市、四会市、普宁市在效率提升指标上得分最高；蕉岭县、高州市、信宜市在人民幸福指标上得分最高。
·广东省县域经济总体态势良好，但发展不平衡不充分的现象比较突出。在未来的发展过程中，广东省各县市要完整准确全面贯彻新发展理念，为“十四五”时期谋划和推动粤港澳大湾区高质量协同发展奠定基础。
广东省是我国改革开放的排头兵、先行地、实验区，在经济发展、改革创新、开放水平等方面走在全国前列。近年来，广东省以全面深化改革开放为强大动力，抓好粤港澳大湾区建设、科技创新强省建设、现代化经济体系建设等重点任务，弘扬敢闯敢试、敢为人先的改革精神，有效防范化解重大风险挑战，推动各项事业取得新进展新成效。与此同时，实现全省高质量发展仍面临着区域和城乡发展不协调、粤东粤西粤北地区经济基础相对薄弱等难题。提高发展平衡性和协调性、加快形成区域协调发展新格局，仍然是当前广东省高质量发展的迫切任务。
县域高质量发展是广东省抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，实现粤东粤西粤北融入大湾区、追赶珠三角的关键所在。对广东省57个县市发展质量进行测评，不仅有助于推动珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区建设迈上新台阶，也对广东省各县市更好融入粤港澳大湾区高质量一体化发展大局提供助力。
县域发展质量的分析框架与指标体系构建
分析框架
实现县域高质量发展，是保持经济社会持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建设社会主义现代化国家的必然要求。县域在行政层级中处于中间位置，这决定了县域是上情下达和下情上传的枢纽。县域高质量发展应该包含发展的基础前提、实现路径和最终落脚点三个部分。县域发展质量既是县域内部推动高质量发展的各要素经过长期的发展和积淀而形成的综合形态反映，也是县域经济基于自身可持续发展的实际需求和经济发展阶段跨越的内在要求。
首先，高质量发展的前提是该区域的经济要持续稳定增长，这也是县域发展的基础优势，只有经济持续增长的量变才能引起经济发展质量提高的质变。其次，高质量发展的实现路径，就是要建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，实现市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度。要将“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念全面贯彻到城乡发展和社会治理的各个环节、各个方面，走出一条具有县域特色、符合县域自身实际、顺应人民意愿的经济结构优化之路，一条治理有效、社会和谐、宜居宜游的城乡振兴发展之路。最后，高质量发展的落脚点是人民幸福，其内涵包括发展成果由人民共享，人民群众物质生活质量和精神生活质量的不断提升。
县域发展质量评价指标的构建方法
本测评依据新发展理念和经济高质量发展的要求，立足于县域高质量发展的分析框架，结合专家学者的相关研究成果，充分考虑县域发展的特点，遵循系统性、比较性、动态性和可操作性等基本原则，以用最适宜的指标进行尽可能客观的评价为导向。为了增强测评结果的可比性，用指数功效函数对指标数据分别进行无量纲化和标准化处理，采取变异系数法与主观赋权法相结合设定指标权重，经过综合赋权后得到各指标的权重系数。
本测评从发展愿景、结构优化、效率提升、人民幸福四个方面对广东省县域发展质量进行评价。发展愿景指标涵盖经济实力、发展水平两个二级指标，结构优化主要从人力资源集聚、创新与开放、转型升级三个方面考察，效率提升包括发展效率、治理效率两个二级指标，人民幸福体现在物质生活质量、生态涵养质量、基础设施质量、社会保障和服务四个方面。由此，构建出涵盖4个一级指标、11个二级指标和29个三级指标的评价体系（见表1）。
广东省57县市发展质量总体情况概览
县域高质量发展是一个内涵丰富的有机整体，美好的发展愿景为新阶段的发展指明了方向，结构优化开创了新发展局面，效率提升为高质量发展提供了基本保证，提升人民的幸福感凝聚了共识和力量。县域发展质量指数对标新发展阶段的新要求，通过对各指标进行计算加总，最终得出广东省57个县市的发展质量得分及其排名（见表2）。
广东省57县市发展质量的特征
通过对比分析57县市各维度的得分，发现广东县域发展质量的各维度中，人民幸福维度的得分差异不大，发展愿景、结构优化、效率提升三个维度的差异性更为显著。在这三个评价维度中，发展愿景维度在解释57个县市发展质量差异中显著性最明显，且和结构优化、效率提升两个维度密切相关。
人民幸福指数得分相差不大，城乡发展相对均衡。数据显示，在“十三五”规划主要目标任务顺利完成的同时，广东省的乡村振兴战略加速推进，农村居民人均可支配收入与城镇居民人均可支配收入的差距在不断缩小，广大农村呈现出良好发展态势，城乡发展相对均衡，各县市人民幸福维度的得分相差不大。高质量发展追求的是更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。其中，更加公平的要义是发展机会平等、市场竞争公平、发展成果全民共享。广东省各县市立足资源优势，推动各项工作不断取得新成效，把实施乡村振兴战略作为推进高质量发展的新引擎与硬任务：落实五级书记抓乡村振兴，实施“头雁”工程，加大投入力度，“3年取得重大进展”目标全面实现；大力开展“千村示范、万村整治”，人居环境明显改善；加快补齐基础设施短板，村级公共服务中心、集中供水、无害化户厕、垃圾收运处理体系实现全覆盖，新建改建“四好农村路”6.3万公里，率先实现20户以上自然村全部通百兆光纤；加快发展富民兴村产业，形成一批具有岭南特色优势的农产品基地，各类农业新型经营主体蓬勃发展。富民与强县并举，农村呈现出良好发展态势。
各县市在发展愿景维度上差异明显，主要增长动力仍为外贸加工。2020年，广东省委省政府坚持稳中求进工作总基调，统筹疫情防控和经济社会发展工作，全年经济稳步恢复，供需关系明显改善，质量效益提升，新动能发展壮大，就业民生保障有力，经济社会发展主要目标任务完成情况好于预期。2020年，广东省外贸进出口7.08万亿元人民币，占全国22%，规模继续稳居全国第一。出口规模创历史新高，达4.35万亿元，同比增长0.2%，实现连续4年增长。作为外贸大省，广东外贸总量大、加工贸易占比重。因此，以外贸加工为代表的产业仍是县域发展的强劲引擎。以2020年广东省分区域经济指标增速为例，广东省规模以上的工业增加值西翼地区增速5.2%、北部生态发展区增速3.5%，不仅高于全省平均水平1.5%，也高于珠三角核心区的增速1.6%，高质量工业对于推动高质量发展意义重大。强化县域高质量发展能力建设是一项必须完成的功课，出路在于尊重各地实际、发挥各地比较优势，只有培育好各具特色的优势产业，才能弘扬各地独特的地域文化。推动新发展阶段的县域高质量发展，要求县域在产业振兴的基础上走差异化、特色化发展道路。
广东省57个县级市发展质量综合排名
四会市（81.03）排名高居榜首，博罗县（80.73）紧随其后；鹤山市（80.65）、普宁市（80.16）、惠东县（79.10）、开平市（78.59）、台山市（76.04）、高州市（75.92）、龙门县（75.43）、信宜市（75.28）排名前列；得分在均分（73.27）以上的有24个县市，多分布在惠州市、江门市、茂名市等地，湛江市、汕尾市、云浮市的大多数县市发展质量位于均分以下。本测评的县市主要为集中在沿海经济带（东西两翼）及北部生态发展区的县及县级市，这些地区的经济发展水平和珠三角存在一些差距，且内部的发展水平也不均衡。这种不平衡是全省整体高质量均衡发展的制约因素，但也是广东省高质量发展的巨大潜力所在。从广东省整体水平来看，珠三角地区发挥核心引领作用，县域发展质量相对较高，正辐射带动东西两翼地区和北部生态发展区加快发展。珠三角地区在加速城市群建设的同时加快推进旧城改造，不但能增加直接投资，还将产生更大的乘数效应。粤东西和北部地区新型城镇化要迎头赶上，同时要把产业园区投资作为推动经济增长的重要抓手，进一步带动投资。
本次测评还对广东省57个县市县域发展质量的分项指标进行了比较分析。从一级指标得分来看，四会市、普宁市、鹤山市在发展愿景指标上得分最高；博罗县、惠东县、鹤山市在结构优化指标上得分最高；鹤山市、四会市、普宁市在效率提升指标上得分最高；蕉岭县、高州市、信宜市在人民幸福指标上得分最高。发展愿景直接反映县域的经济基础和发展潜力，要保持持续的高质量发展，必须要进行结构优化、提升发展效率、不断回应人民的美好生活需要。
广东省县域经济总体态势良好，但发展不平衡不充分的现象比较突出。从GDP总量、人均GDP等指标来看，此次测评的57个县市中，虽然近八成的县市GDP超过100亿元，但GDP最高值（高州市）是最低值（南澳县）的21.5倍，人均GDP最高值（四会市）是最低值（五华县）的6.9倍，县市间的发展差异较为显著。
进一步提升广东省57县市发展质量的对策建议
整体谋划协同推进，保持宏观政策的可持续性。“十四五”时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，经济稳中向好、长期向好的趋势没有改变，粤港澳大湾区建设是我国打造高质量发展典范、推动形成全面开放新格局的国家战略，也是新时期推动“一国两制”事业发展新实践、支持港澳融入国家发展大局的创新实践。进一步推动广东全省的县域高质量发展，有利于为“十四五”时期谋划和推动粤港澳大湾区高质量协同发展奠定基础。经济实力是县域高质量发展的核心竞争力，提升县域经济实力应立足于资源禀赋，利用当地优势条件，整体谋划协同推进，培育特色发展模式，推动县域之间协同发展，形成良性竞争的格局。要认真分析各县域的发展优势，延伸资源较为丰富县域周边的产业链，带动周边地区协同发展，同时还应加快各县之间的交通设施建设，不仅可以解决当地人口的就业问题，也可促进县域之间的交流，为提升经济实力提供必要的支持。
强化创新驱动能力建设，加快县域创新发展。新时代推动县域高质量发展要突破固有的传统观念，打破体制机制的束缚，推动创新发展。为进一步推动县域高质量创新发展，要贯彻落实国家有关创新的政策，例如“大众创业，万众创新”“科教兴国”，政府做好创新理念的宣传工作，使得创新理念深入民心，激发各类主体的创新热情；坚持提升科技发展水平，加大研发投入，提高科技成果转换效率，优化禀赋配置，推动县域从高投入低产出向低投入高产出的发展模式转变；培育具有发展潜力的县域，拓宽发展空间，充分激发市场创新潜能，释放市场需求，推动市场通过创新满足大众的需求。
发挥自身资源优势，促进县域协调发展。协调发展是推动县域高质量发展的必经之路，推动县域协调发展要在薄弱领域中增强发展后劲，尤其是要注重产业发展协调、城乡发展协调、人民生活水平发展协调，依托周边大城市的产业转移、人口转移，发挥自身土地、劳动力等资源的优势，培育核心竞争力，推动跨区域协调发展，多渠道实现乡村振兴。充分运用好政策逆周期调节的功能，把财政资金“四两拨千斤”的作用发挥出来，通过加强政府投资进一步带动民间投资、企业投资、居民消费和就业。注重优化发展环境以增强发展内生动力，以“双区”建设为契机优化经济发展环境。积极打造吸附全球要素资源的引力场、融入全球产业链的桥头堡、参与全球治理的试验田，完善项目招商引资政策，引进更多高端外资项目，吸引更多项目、资金、人才等高端资源要素集聚广东。
低碳高效节能减排，共创县域绿色发展。与城市相比，县域有着更加脆弱的生态环境，稍有不慎就容易造成生态失衡。绿色发展以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手，强调经济与生态的良性循环。坚持绿色发展理念，推动产业转型升级，形成绿色发展方式和生活方式，才能实现经济社会发展和生态环境保护协同共进。推动县域绿色发展首先就是要注重保护生态环境，合理开发乡村旅游业，因地制宜地发挥各个县域的优势条件；推动工业化进程要走低碳环保的道路，减少二氧化碳、二氧化硫等气体排放量，避免工业污水直接向河流湖泊排放，做好固体废弃物处理工作。推进美丽县域建设，努力为居民生活、工业发展、社会进步创造一个环境优美、资源充分利用的生态格局，建成人与自然和谐共处的文明社会。
坚持全面开放政策，推进数字经济和实体经济深度融合。2020年广东以数字经济、新一代信息技术等为代表的新经济不断发展壮大，全年新经济增加值同比增长3.0%，占广东省全年生产总值的25.2%。数字经济发展潜力巨大，推动县域高质量发展，要推动数字经济、人工智能和实体经济深度融合，以工业互联网创新带动传统制造业转型升级。对标国家《工业互联网创新发展行动计划（2021—2023年）》制定发展目标和重点任务，实施工业互联网创新发展战略，重点培育建设一批工业互联网平台，推行普惠性“上云用数赋智”服务，支持工业互联网实现新技术融合以及产业生态推进。以美的、格力等传统制造业龙头企业打造的平台型经济为依托，创建国家级制造业创新中心，推动传统制造业数字化转型。打造具有国际竞争力的数字经济，推动高端制造成为引领经济发展的主引擎。以推进广东省20大战略性产业集群发展为抓手，立足未来，发展战略性新兴产业，培育一批“引领型”产业，打造一批空间上高度集聚、上下游紧密协同、供应链集约高效的国家级高端制造产业集群，打造产业创新发展增长极。
继续做好稳企稳岗稳就业工作，强化县域共享发展。坚持共享发展就是要坚持社会发展成果由全民所共享，提高人均GDP、人均存款余额、居民人均可支配收入等，同时也要提升人民生活保障水平，提高万人拥有医疗机构床位数、万人卫生技术人员数。有效发挥惠企政策工具“精准滴灌”作用，引导更多资金直达实体经济；强化普惠金融服务，鼓励银行加大对小微企业的信贷支持。要高度关注大学生、低技能人员和生活困难群体的就业问题，实施好就业优先政策，增加高校毕业生就业岗位供给，及时建立就业预警机制和应对计划，着力保障低收入群体收入平稳，防止困难人群因失业而返贫。各级党组织要聚焦基层困难事、群众烦心事，拿出实招硬招，深入推进“我为群众办实事”实践活动，切实解决群众急难愁盼问题，让广大群众切身感受到活动效果，共享改革发展成果。
*注：本次研究对广东省37个县和20个县级市进行了测评，市辖区不列入研究。
【执笔：于飞】
专家评议
对广东省57县市的发展质量进行测评, 总结县域地区在高质量发展方面的成功经验,发现其中存在的主要问题, 对于了解和改善广东省县域经济社会发展程度, 以及推进全国县域高质量发展,有着非常重要的现实意义。《国家治理》周刊特邀华东政法大学政治学与公共管理学院姚尚建教授、北京师范大学政府管理研究院唐任伍教授，对本次测评进行评议。
华东政法大学政治学与公共管理学院教授 姚尚建
“郡县治，天下安。”县域是我国国家治理的基本单元，也是国民经济和社会发展的重要基础。《对广东省57县市发展质量测评（2021）》（下文简称《测评》）通过对全省37个县和20个县级市的发展指标分析，揭示了不同县市发展的主要经验和存在短板。
从指标设计上，《测评》把经济增长、有效治理与人民幸福作为主要的测量标准，应该说，这一设计既符合改革开放以来我国经济社会发展的基本规律，又符合新时代“人民至上”的价值设定。在这一指标体系下，一些经济发达县市与生态保持县市得到同等尊重，一些公共服务水平较高的县市也被高度肯定，从这一意义上看，指标设计有其积极价值。
在上个世纪70年代，以罗马俱乐部《增长的极限》为标志，人们对经济增长方式进行了彻底的反思。1990年，联合国开发计划署以“预期寿命、教育水平和生活质量”三项基础变量，创立了人类发展指数（HDI）；2012年起，联合国发布《全球幸福指数报告》，其衡量标准涉及人均GDP、社会自由度、信任宽容度、预期健康寿命、社会支持度以及腐败程度等。因此不难看出，近半个世纪以来，谋求经济增长、社会发展与幸福感知，已经成为世界性的政策议题。
在世界开始反思人类发展新路径的上个世纪70年代，作为后发国家的中国刚刚打开国门。改革开放40多年的经济高速增长给中国人民带来了物质的丰裕，也使中国直面西方经济增长与幸福生活之间的发展悖论。作为中国改革开放前沿区域，广东省积累了经济增长、产业转型的经验，也同样直面全国性的地区差距、城乡融合等问题，也就是说，在广东省的县域经济增长与幸福感知之间，同样存在一定的政策空间，而这一切，都需要通过提升县域治理能力方能实现。在这一思考上，《测评》选取的指标并不囿于经济增长等单一指标，更把高质量的物质生活与精神生活提升到同等地位，从而实现对传统增长方式的价值性纠偏，具有创新扩散的典型意义。
因此，基于政府职能、社会角色及市场定位的综合思考，治理效能的提升可以强化经济增长与人民幸福的内在联系。从这一逻辑出发，我们认为高质量的发展必须是可持续的发展，因此《测评》的指标设计还可以优化，需要调整甚至提取一些纠偏性指标：首先，在“发展愿景”模块中，可提取单位GDP的能耗作为经济增长评价的补充；其次，为保持逻辑一致性，建议把中小学生在校生率合并到“结构优化”模块；再次，由于生育意愿是衡量幸福感知的重要指标，建议在“人民幸福”模块补充新生儿出生率；最后，建议把“人民幸福”模块中的“社会保障和服务”内容转移到“效率提升”模块，并把后者更名为“效能提升”。
北京师范大学政府管理研究院教授 唐任伍
广东是我国经济社会最发达的地区之一，县域经济比较发达，但同时发展也不平衡。如何观察、测度和检验县域经济的高质量发展，并找到薄弱环节，提出解决方案，构建一个科学、可量化的指标体系十分重要。人民日报社《国家治理》周刊和人民智库，从高质量发展前提、发展途径、发展落脚点的维度出发，遵循系统性、比较性、动态性和可操作性原则，建立了一个包括发展愿景、结构优化、效率提升、人民幸福在内的4个一级指标、11个二级指标、29个三级指标的县域发展质量评价指标体系，并对指标数据进行无量纲化和标准化处理，用以测度广东县域高质量发展的状况。通过分析，得出广东57个县市总体发展良好，但发展差异比较明显的结论，并提出未来需要进一步加强协调，根据各自的资源禀赋，以更加开放的姿态融入粤港澳大湾区，实现更高质量的发展的建议。
该成果体系完整，构建的指标体系科学合理，针对性强，测度的结果符合广东县域发展的实际，对广东县域高质量发展有很好的参照和指导价值。稍显不足的是，对测度后的分析显得比较零散，没有提炼出具有普遍意义可复制、可推广的经验性结论；对策建议也需要进一步概括。
责编：程静静／美编：王嘉骐
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