【摘要】产业政策是影响专精特新中小企业成长的最重要的国家经济政策。过去在实施赶超战略的情况下，我国速度赶超型的产业政策偏爱发展大规模企业，在一定程度上忽视了中小企业。进入新发展阶段，要求产业政策必须在新发展理念主导下向质量效率型转型。这除了要重新塑造产业发展文化和建立新的产业审美观外，还需要产业政策在扶持专精特新中小企业方面，进行一些具体的、精准的调整和改革。
【关键词】产业政策 专精特新 中小企业 新发展理念
【中图分类号】F276.3
【文献标识码】A
加快培育专精特新中小企业是党中央在复杂的国内外政治经济背景下，为实现产业链供应链现代化而作出的战略性决策和所采取的积极措施，也是新发展阶段我国供给侧结构性改革的一项重要的新内容。加快推进这项工作需要社会方方面面的配合，更需要国家政策尤其是产业政策的转型来支持。
从世界发达国家尤其是德国、日本培育专精特新企业的经验看，这些专精特新企业大多是“隐形冠军”或者“小巨人”企业，其发育和成长需要有长期稳定的社会经济条件和文化生态环境。如宏观上需要社会形成特别宽容、包容的氛围，鼓励创新创业的文化，以及开放竞争有序的市场条件等；微观上则需要有一大批彰显个性的企业家队伍，能够秉持开拓创新、持之以恒、质量至上、精益求精等精神。同时，也需要有来自家庭成员对产品严苛的挑剔行为等。
进入新发展阶段，培育专精特新中小企业，最重要的是政府和企业克服浮躁的心态，沉下心来有针对性地认真做事。从与培育专精特新中小企业直接相关的国家经济政策来看，可能对企业有重大影响的是产业政策，这一政策的性质以及实施方式所形成的企业外部环境，将直接影响甚至决定企业选择行为和成长绩效。
速度赶超型产业政策偏爱发展大规模企业
中国的产业政策体现的是国家战略目标和意图。也就是说，这个政策工具要有利于国家在较短时期实现对西方发达国家的赶超，完成从贫困走向全面小康并在此基础上实现国家现代化的目标和使命。新中国成立以来，我国面临的最迫切的问题是快速发展生产力，解决有无问题从而最大限度地满足人民物质文化生活的需要，迅速缩小与发达国家之间的发展差距。速度赶超型的产业政策，具有以下四个特点：
一是追求数量的增长。产业政策追求数量和实物的增长，宏观上往往看重工农业生产总值增长，追求GDP增长率；微观上追求实物产量如粮食和钢材等供给增加、生产能力增长、投资规模增加、大项目的落地落实。这种数量导向的产业政策长期运行的逻辑结果，必然导致社会普遍重数量轻质量，讲究多少而忽视好坏，过于偏爱大中型企业而忽视中小企业。如在开放型经济中，地方政府会偏爱进行国际代工的企业，而不愿意花时间、精力和资源进行自主创新，因为前者规模大、增长速度快，而后者从头开始，规模小、资源投入大。如此，发展资源自然会倾向于给外资代工的企业，而不愿意给本土的民营中小企业。
二是实施差别化管理。在发展的初始阶段，因生产力低下、发展资源有限，为了快速推进发展，必然会优先支持那些带动效应高的行业、地区和企业，从而试图通过前后向关联效应迅速提高经济增长率。这种非均衡的事先挑选输家和赢家的发展策略，在产业选择上偏向于生产率高、需求弹性大的主导产业，在工业化过程中往往是那些重化工、电子信息和机电类产业中的特大和大中型企业；在区域选择上，往往是把效益好的项目配置在产业集聚程度和配套条件较好的地区；在企业选择上，则偏好于规模巨大的国有企业，中小企业难以真正享受到国有企业所享有的政策优惠和各种照顾。
三是有利于更多地发挥政府作用。由于把转轨与赶超压缩在同一个时空中进行，所以中国经济体制转轨的格局，在某种程度上要服从于追赶战略，在市场体系功能不够完善的条件下，需要更多地发挥政府“有形的手”的能动作用。赶超型发展战略，由于担心市场自发驱动的内生增长的速度太慢，认为“有形的手”直接出击，其效果要比“无形的手”自我调节更好，因此政府往往倾向于在某种程度上替代微观市场主体的决策，也会把较多的资源投放在有利于增长的国有大中型企业，而把较少的资源投放在维护市场公平竞争的环境上，从而极易形成对中小企业的政策性歧视。
四是政府必须掌控足够的发展调节资源。除了各种税负外，政府要采取一些特别的措施，掌握必要的、便于政策实施的资源。如过去以工农产品价格剪刀差的形式向农户积累资金，以支持国家工业化。同时通过银行的高利差等手段向储户积累资金；通过资本市场向股民募集资金，为国有企业服务；通过一次性收取的土地使用费以及各种房地产税费，向居民住户积累工业化发展资金；等等。这样，速度赶超型的产业政策就自然产生了两个效应：一是对国有大中型企业的支持力度越大，意味着对民营中小企业越忽视；二是政府和国有企业在国民收入中比重的提升，意味着居民可支配收入的降低。这反过来制约居民消费水平的提升和消费结构的升级，从而导致经济增长对政府投资规模的依赖，以及对国有大中型企业和项目的进一步依赖。
质量追赶型产业政策有利于形成专精特新中小企业成长的环境
进入新时期，我国速度赶超型产业政策运用的条件发生了重大改变。一是以追赶西方发达国家为目标的现代化进程，全面进入了提高发展质量的新发展阶段，质量变革、效率变革和动力变革是贯彻新发展理念的具体行动。随着我国生产力的迅速发展，增长速度问题不再处于选择第一位，努力缩小与发达国家在发展质量上的差距、更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要，才是当前和未来产业政策最需要考虑的问题。二是当前中国发展的国际政治经济背景发生了重大的变化，需要我国的产业政策作出调整以适应这种复杂变化的形势。比如，一些产品或技术基本上都是发达国家中小企业特别是拥有关键技术、工艺和设备的专精特新中小企业所生产的。因此，如果没有专精特新中小企业的高度发展，中国产业链供应链的安全自主可控问题就无法解决。三是“十四五”规划提出，要巩固壮大实体经济根基，保持制造业比重基本稳定。因此，必须以效率取向的产业政策彻底改革、改造和替代速度赶超型产业政策，实现实体经济的全面高质量发展。
质量效率导向型的产业政策，是在新发展理念指导下实施的完全不同于过去的增长速度赶超型产业政策，它将有利于形成我国专精特新中小企业成长的优良生态环境。主要体现在：
一是有利于实现各类企业的创新发展。与人为地追求和推进增长速度的产业政策不同，推进质量变革、效率变革和动力变革，只能依靠创新发展。这种产业政策下增长受市场规律支配和约束，可能暂时速度慢一些，但由于是受预算约束的企业的自我选择，因而是有效率的。专精特新中小企业在这种产业政策下，并不受规模歧视和所有制歧视，反而因为具有“毁灭性创造”的创新精神，对经济发展的边际创新贡献更大，所以更可能受社会和市场的追捧。
二是有利于实现各类企业的协调发展。产业政策要体现质量和效率，就必须对政府与市场的边界进行清晰的分工：市场在资源配置中起决定性作用，意味着让市场“无形的手”调节竞争性资源分配，这更能体现效率的要求；而更好发挥政府作用，意味着“有形的手”主导公共资源配置和管理市场秩序，使经济运行更加体现公平竞争的要求。这就要求，产业政策要与竞争政策进行协调，必须把市场经济的根本大法——以创造公平正义为宗旨的竞争政策，作为所有经济政策的基础，任何其他经济政策都不能违反公平正义的原则和要求，都要接受竞争政策的审查和检验。总之，以竞争政策为基础协调包括产业政策在内的所有经济政策，将给中国所有企业创造协调、协同、协作发展的优良成长环境。
三是有利于实现各类企业的共享发展。共享发展的要义是要让每个企业享有发展机会上的平等，从而为社会成员共享发展成果奠定基础。这就要求产业政策取消按照所有制、地区、行业、企业规模等标准来分类制定和管理企业的不公正、不公平办法。所有在中国注册和合法经营的企业，一律都是中国企业，全部都应该享有同样的经济政策，那种因政策差异而造成的“洼地效应”自然就会消失，企业留下的只能是效率的竞争。具有共享发展特征的产业政策，还要体现在扶持弱者、帮助中小企业上，即政府要成立专门部门和机构，专业地服务于中小企业，尤其是专精特新中小企业，帮助其提高技术研发设计水平和管理水平以及增加人力资本积累。
四是有利于实现各类企业的开放发展。追求增长速度的产业政策，在实践中容易出现市场封锁、经济割据等“行政区经济”现象。这是中国建设统一开放竞争有序大市场的重要障碍。质量效率型的产业政策由于要在市场起决定性作用的基础上更好发挥政府作用，因此产业政策的转型要有利于而不是阻碍一体化大市场的建设。在竞争政策的统一协调下，全国统一大市场将成为促进形成“双循环”新发展格局的载体、机制和枢纽，是实现新一轮以内需为导向的经济全球化的重要工具、手段和资源，既可以给中国企业“走出去”提供依靠和载体，也可以对全球先进生产要素产生重要的“虹吸效应”。作为链接国内经济和国际经济的主体机制，一体化的统一大市场还可以成为基于大中小企业之间有机联系、建设现代产业链供应链的主要驱动力量。
基于高质量发展目标推进产业政策转型与精准实施
产业政策及其实施方式的转型，是政府管理的一场深刻的革命。如要从过去鼓励企业做大，转向鼓励企业做细、做精、做深，在细分行业中做出自己的特色和全球竞争力。显然这需要改变“唯大才美”的传统思想和激励制度，树立“小的是美好的”的观念和审美意识，建立各种有利于专精特新中小企业成长的组织和制度支持体系。对于中小企业的企业家们来说，要想办法做“小池塘里面的大青蛙”，这些行业的规模不会很大，它们的市场容量往往是有限的，但是企业要在这个行业中占有比较高的份额，要有强大的竞争力。
除了产业发展的文化和审美观念外，转向质量效率型产业政策，还需要产业政策在扶持专精特新中小企业方面，做一些具体的调整和改革：
第一，在当前复杂的国内外政治经济背景下，地方政府主导型的产业政策，要扬弃挑选输家赢家的游戏方法，积极推进地方政府做产业链的“链长制”。“链长制”不是要地方政府去管理产业链上的企业决策和行为，而是要其聚焦产业链，通过做好产业链发展规划、产业链支持政策、产业链龙头企业培育、产业链共性技术支撑平台、产业链招商队伍、产业链分工责任机制等工作，实现固链强链创链紧链。比如，产业链出现了被国外“卡脖子”的严重问题，产业链的链主虽然可以主导产业治理，包括制定规则、运行规则、执行规则、进行惩罚等，但是这种非政府治理对有些事情是无能为力的，尤其在中国，由地方政府主要领导当链长，协调链主组织产业链“卡脖子”环节的技术攻关，解决其在特殊时期的稳定性、安全性的问题，就显得尤为重要，所以现阶段还是要发挥链长和链主的双重作用。
第二，要在尊重市场基础上发挥新型举国体制优势，依据建设自主安全高效产业链的原则，从需求侧支持中小企业技术创新。企业发展有三方面的支撑要素，一是技术要素支撑，二是市场的支撑，三是制度或管理的支撑。现在许多地方对专精特新中小企业技术创新的支持，偏重于供给侧的技术攻关，弱于市场侧的支持。很多企业在创新成果出来之后，因为缺少来自需求侧的制度支持而没有市场需求，这必然沉重打击创新企业的积极性。在实践中，下游企业往往怕承担风险而不敢使用上游创新企业的创新产品。有些企业在长期与国外的合作中，形成了对国外产品的依赖而不愿意用国内产品。歧视国内产品的现象还表现在企业招标中，一些招标企业设置如“使用量、使用单位的数量”的不合理要求，排斥国内具有“首台套”特征的创新产品。产业政策对国产替代品，要有容错机制的设计，允许国内产品有暂时的微小的缺陷。总之，产业政策不仅要支持产品创新周期中前半段的技术创新，还要支持后半段的市场创新。
第三，要高度重视针对专精特新中小企业的产业链支持体系的建设。当前对专精特新中小企业的支持方式，主要是财政补贴、土地厂房使用或租赁补贴、人才补贴等，但这些补贴对于大部分专精特新中小企业的健康成长来说是不够的。政府的产业政策要改变支持方式，从简单的财政补贴改为产业链支持，为专精特新中小企业创造产业链生态环境。这个问题之所以重要，是因为一次性奖励或补贴只能支持一时，而产业链生态环境可以为其提供成长的肥沃土壤。建立产业链支持体系主要有三个方面：一是中小企业与大中型国有企业建立产业联系；二是政府出面，依据产业链建立中小企业“贷款资金池”机制，以解决中小企业因抵押资产不足而导致的金融抑制的困难；三是在条件比较优异的地方，政府可以出面建设适合中小企业生存和发展的产业集群。江苏和浙江的实践经验表明，建立有利于中小企业发展的产业集群，相当于政府“筑巢引凤”，可以自动地吸引许多大中型企业前来合作或配套。在未来全球产业链集群的分工趋势下，这种措施更适应企业发展的要求和竞争的特点。
第四，要界定好国有大中型企业和专精特新中小企业在现代产业链、供应链建设中的角色、地位和功能，发挥其互补性作用。国有企业比较适合在产业链中当链主，它们大多处于国民经济中的重要产业部门，有足够的规模和研发资金，在国家的要求下，也有足够的外来压力和晋升驱动的动力。根据国有企业的这些特性，它比较适合于做那种具有连续性的、累积性特点的产业创新活动，也就是需要长期投入、有一定积累基础的连续创新，如航空发动机、大型汽轮机、大型精密机床等领域的创新活动。而对于那些面广量大、涉及方方面面的具有颠覆性的创新活动，或叫做毁灭性的创造性活动，创新的角色适合于让中小企业来承担，它们是产业链上云集的无数的中小供应商，也是“隐形冠军”。这样的功能配合，符合公有制经济与非公有制经济必须互补的要求，也符合政府支持专精特新中小企业的内在要求。
第五，要改变专精特新中小企业的服务模式。中小企业面广量大，分布战线长，政府要把被动等待企业上门，变为主动事先服务。根据苏州工业园区中小企业服务中心的经验，要发挥政府的政策计算器功能，在熟悉政府政策工具、事先了解企业对政策的需求的基础上，把政策供给与企业对政策的需求进行智能化匹配，主动告诉企业可以申报什么政策，可以享有哪些优惠，而不是等企业来申报。改变政府对专精特新中小企业的服务模式，在实践中至少有三个问题要注意：一是在专精特新中小企业的认定上，应该寻求第三方的评估体系，广泛邀请来自业界、行业协会、科研机构、主管机构的专家参与，建设一个有信誉的强大的评审机构，而不是在市场占有率、技术水平、发展前景等指标上自说自话。二是政府要对中小企业建设品牌的活动提供足够的支持。品牌是中小企业的生命线，这对于企业的成长更加重要。三是要为专精特新中小企业建设工业互联网，进行数字化、智能化改造。这需要由中央政府部门出面统一进行建设，为中小企业接入工业互联网提供平台。
（作者为南京大学商学院教授、博导，国家高端智库建设培育单位长江产业经济研究院理事长、院长）
【注：本文系国家社科基金重大项目“内需主导型全球价值链视角下构建‘双循环’新发展格局研究”（项目编号：21ZDA007）的成果】
【参考文献】
①[德]赫尔曼·西蒙著、杨一安等译：《隐形冠军：未来全球化的先锋》，《上海商业》，2020年第4期。
②许经勇：《从赶超型发展战略视野反思供给侧结构性改革》，《东南学术》，2017年第1期。
③刘志彪：《追赶战略下中国工业化的资本来源：影响与改革取向》，《学习与探索》，2013年第1期。
④刘志彪：《建设国内统一大市场的重要意义与实现路径》，《人民论坛》，2021年第2期。
⑤刘志彪：《以发展“专精特新”实现补链强链》，《经济参考报》，2021年9月7日。
责编/银冰瑶 美编/李智
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