作者：岳文泽（浙江大学公共管理学院土地管理系教授）；张衔春（浙江大学公共管理学院土地管理系博导）；李林林（浙江大学土地与国家发展研究院助理研究员）；鲁亚楠（浙江大学公共管理学院土地管理系博士生）
国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》要求，增强中心城市对周边地区辐射带动能力，培育发展现代化都市圈，增强城市群人口经济承载能力，形成都市圈引领城市群、城市群带动区域高质量发展的空间动力系统。在高质量发展与共同富裕的目标要求下，培育协同一体化的都市圈引领高质量发展是实现区域共同富裕的空间抓手。然而，当前我国都市圈发展仍存在同城化水平低、资源配置不公、区域协调机制推进不足、跨行政区协作机制不畅等问题，亟需解决。
都市圈协同发展面临的现实挑战
都市圈内同城化发展任重道远，城市间既不够“通”也不够“同”。在交通基础设施方面，当前我国部分都市圈内的交通同网远未形成，城际间的“瓶颈路”等还需进一步打通。如武汉都市圈中，48个“瓶颈路”项目被纳入《湖北省区域发展布局交通“硬联通”三年行动方案（2022-2024）》中。在公共资源共享方面，现有都市圈内的民生保障服务共享未见显著成效，医疗卫生资源尚未形成区域辐射，优质教育资源不能自由流动，社会保障系统整合多处于起步阶段，核心城市与周边地区的经济社会系统整合明显不足。
都市圈内部产业同质化现象严重，资源浪费与生态环境恶化程度加剧。由于我国大都市圈发育时间短、圈内城市行政界线明显且早期产业发展战略与布局严重趋同，导致都市圈内部产业高度同质化。产业同质化发展一方面加速产能过剩，阻碍城市间比较优势的发挥，另一方面导致区域资源分散，难以形成集聚效应和规模效应。同时，企业集中生产产业链低端产品，表现为以价格竞争为核心的低水平竞争。如在成都都市圈中，成都是新一代信息技术、装备制造、汽车、航空航天、新材料、生物医药、现代服务业等产业聚集区，而德阳、资阳、眉山、雅安等城市则也高度集聚了上述一类或几类产业。在南京都市圈中，南京、镇江、扬州三市在传统支柱产业如纺织、石油化工、机械和仪表装备制造等方面高度同构化，产业同质化竞争阻碍了区域产业结构的转型升级。
都市圈内市场机制不健全，要素配置不合理，极化效应不断增强。当前，市场力量尚未在城市间要素配置中完全发挥基础性作用，以致资源、要素过度集中于行政等级高的城市，都市圈内部“核心—边缘”结构被不断强化，极化效应不断增强。如在首都都市圈中，全域1200多家三甲医院中有94%集中在城市核心圈。在粤港澳大湾区中，2020年其经济总量（GDP）超11万亿元，其中香港、澳门、广州、深圳四大核心城市的GDP占大湾区经济总量大部分。
以都市圈协同发展助力共同富裕的政策建议
针对我国当前都市圈协同发展中仍存在同城化基础设施不完善、公共服务跨区分布不均衡、产业同质化发展现象严重、都市圈核心城市“虹吸效应”明显等问题与体制机制桎梏，应从发展战略、基础设施及区域治理三个层面予以改进完善。
发展战略上谋定都市圈功能定位，规划赋能产业协同发展。一是建立统一的战略协调框架，科学合理规划区域合作架构体系，从全局引领圈内城市产业发展；各都市圈要充分发挥国土空间规划在产业发展中的主导作用，明确区域核心城市的功能定位和发展责任，提升圈内城市的综合竞争力。二是健全协同发展的体制机制，创新都市圈内城市间的产业合作模式。都市圈城市间经济合作应遵循中心城市向高端产业方向迈进、中小城市发展先进制造业的原则，形成都市圈内部分工合理、层次分明、布局紧密的产业发展格局。三是要加快产业合作与梯度转移的相关平台建设。支持建立和完善产权交易市场，以引导、鼓励、支持企业进行产业链间的合作、重组和并购，引导建立行业之间、产业链上下游之间的利益纽带。核心城市在发展好自身产业的同时要兼顾周边中小城市的发展利益，互相配合、缩小差距，最终实现都市圈产业的协同发展。
基础设施建设上构建先“通”后“同”的同城化发展秩序，有效促进都市圈内外联动发展。一是行政赋权，从都市圈层面整体统筹和提升其服务和承载能力。加快体制融合与资源整合，积极下放省级经济社会管理权限，赋予都市圈完整的经济社会管理权限。二是创新都市圈交通发展模式，着力打造圈内交通网络一体化；由区域管理机构统一规划打造“通道+枢纽+环线”的立体化交通体系，着力解决区际间的“瓶颈路”问题。三是借助互联网等新兴技术，全力推动都市圈内公共服务一体化；区域管理机构探索推进区域人口、资源等统一管理体制，借助互联网完善都市圈内部医疗报销经办管理、养老保险转移接续、积分落户等体制机制，逐步实现都市圈内部公共服务均等化。
区域治理上以政府引导与市场主导并重，高效配置都市圈资源要素。一是发挥好政府的统筹引导作用，打破都市圈资源要素的流动壁垒。各级政府要根据本区域的市场化进程，协商制定高效的区域市场交易规则，完善区域市场竞争秩序与配套制度。二是强化市场体制机制，通过培育发展跨地区的司法协作机制和要素市场一体化发展机制，推进都市圈内资源要素的便捷流动和高效配置，促进核心城市与中小城市并行发展。三是对跨区建设和运营的基础设施与公共服务、跨行政边界转移的重要产业和营利项目等，通过对未来赢利能力的预测制定投入成本和收益分配机制，促进圈内城市间的收益分配趋向公平合理，缩小区域差异与城乡差异，助推共同富裕目标的实现。
