【摘要】“拖星”是官僚主义和形式主义的新变种，无论是为了利益主动“拖”、能力不足消极“拖”，还是怕担责任甩手“拖”、害怕困难躲着“拖”，其行为本质都是权力异化和责任虚化。有效治理“拖星”现象，需按照外在压力与内生动力的双重增量逻辑，内外兼修、治本防变，构建以制度建设为基础、以权力制约和监督为保障、以绩效考评为依据、以干部思想和能力培养为支撑的系统完整性治“拖”体系。
【关键词】形式主义 官僚主义 权力异化 责任虚化 【中图分类号】D2 【文献标识码】A
当前，“拖星”现象成为群众反映强烈的官僚主义和形式主义新表现。“拖星”干部是群众对于个别干部和办事人员不作为、假作为、冷作为和少作为特征的准确总结，也是人民群众对于党和政府提出的新考验。自韦伯的层级官僚制理论被广泛运用以来，科层官僚制组织构成了当前人类社会合法行政组织的基本形态。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，官僚主义和形式主义以更加多样、隐蔽、复杂的形式出现，以其顽固性和长期性变异出新的表现形式，对国家、党和政府造成了严重危害，疏远了党和群众的关系，侵蚀了党执政的合法性基础；损害了服务型政府建设，削弱了政府的公信力。因此，必须在内生动力和外在压力的双重增量逻辑下建立完整系统的治理体系，治本防变。
“拖星”是官僚主义和形式主义的新表现
在新形势下，“拖星”有了新的表现形式。“拖星”干部的行为主要表现为主动利用职权为谋取个人私利或因个人能力不足而拒绝承担责任，其实质是不敢担当、不敢作为、惧怕犯错而不作为、假作为，在不当的利益驱使和利己的动机下采取“拖”字诀，结果将自身承担的责任和义务抛之身后，违背了干部的初心和为人民服务的宗旨。具体来说，“拖星”表现为：为了利益主动“拖”、能力不足消极“拖”、怕担责任甩手“拖”、害怕困难躲着“拖”。
为了利益主动“拖”。主动“拖”的实质是寻租，主要指个别干部利用手中职权向服务对象以命令、暗示等方式非法谋取利益、满足个人私利。这部分寻租利益的来源一般分为体制内和体制外两部分。首先是体制内部的主动“拖”，主要发生在不同权力主体的内部互动过程中。一项职能的实现需要政府内几个或多个部分的协调配合，而职能部门本着“做好打配合，做差也担责”的想法往往以程序繁琐、需要上报为由进行拖延，迫使其他部门或在利益上让步，或主动通过利益输送来配合工作，“拖星”干部往往利用手中的职权以“拖”牟利。这种“拖”的行为严重影响了政府的行政效率，破坏了政府工作的整体性和协调性。比如，在官员晋升考核和行政事务的处理上往往就容易发生“拖”的行为。在体制内部的官员晋升考核体系中，上级领导的意见对下级官员的晋升与否掌握着重要的评判，在程序不够严格规范或下级官员的政绩难以量化的情况下，部分上级领导便利用自身所掌握的重要评判权迟迟不给应该晋升的官员以上级意见，或以各种事由和旁敲侧击来拖延程序，明示或暗示下级向上级输送利益，其结果使得依靠政绩标准的官员晋升考核体系变成了体制内的晋升买卖。其次是体制外部的主动“拖”，主要表现为权力在服务社会、服务市场过程中的寻租行为。由于政府事务自身的协调需要和社会公共事务的复杂性，体制外的“拖星”主要是针对市场和社会而言，特别是在政府向市场和社会提供公共服务的过程中。政府在合理的范围和界限内向市场提供公共服务是政府的职责所在，但“拖星”行为实质上是政府介入市场事务时和在向市场提供公共服务的过程中依靠公共权力影响市场资源合理有效配置的过程。通过主动拖延群众的需求，以拖牟利，利用权力将企业和群众的利益置于不利地位，让本应该顺利的标准化工作布满荆棘，借以谋取私人利益。无论是体制内还是体制外，“拖星”都凭借对权力的异化行使以更为委婉的“拖”来行私利之便，结果拖散了政府、拖跑了市场、拖怒了社会，甚至损害了党的执政根基。
能力不足消极“拖”。随着国情、世情的快速变化，我们的干部队伍面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验。这些考验对那些能力不足的“拖星”干部而言更为严峻，直接影响着干部解决问题的效果。能力不足消极“拖”，不仅具体表现为因解决问题能力不足而不担当，甚至还表现为没有能力而乱担当。一方面，个别干部自身能力不足而又不求上进，遇到问题和困难就会推诿扯皮、不担当，不求有功，但求无过。为坐稳自己的位置，往往以“拖”为上。另一方面，个别干部由于意识到问题难以解决而又推脱不掉，则大讲精神、大讲原则、大讲程序，搞形而上学，试图避开问题和矛盾锋芒，“拖之大吉”，表面上主动，实则是“主动”外衣掩盖下的“被动”。能力不足导致的“拖星”看似是能力不足导致的被动“拖”，实则是缺乏锐意进取、积极作为的责任和勇气，将自己的职责和使命“拖掉”，将战胜困难的勇气“拖没”的主动“拖”。
怕担责任甩手“拖”。个别干部缺乏担当意识、服务意识和奉献意识，特别是在对接群众需求、解决群众急难愁盼问题的时候，给群众一种“了解了、知道了”的错觉，实则将群众的需求放置一边，不管不顾“拖下去”。具体表现为，有些部门在解决群众的基本需求和问题时，不明确公示办事流程，群众要不断摸索才能办事；有的干部在面对群众的询问时，缺乏耐心回答，“以程序面对群众，以原则告知行动”，使得群众的基本问题变成了“老大难”问题；有的甚至在解决群众问题时笑脸相迎，热心接待，搞形式上解决，实质上推脱，摆出一种“门好进，事好讲，问题不解决”的敷衍服务状态。遇事不管是个别干部职责缺位的突出表现，这类干部行为严重影响了政府的行政效率和解决问题的能力，违背了为人民服务的宗旨，背离了建设人民满意的服务型政府的目标。
害怕困难躲着“拖”。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们面对的各类矛盾和社会问题更为集中、更加凸显。而且这些矛盾问题不断呈现出复杂性、多样性、综合性的特征。个别干部由于缺乏必要识别能力和工作能力，难以适应不断涌现的新问题、新情况，于是“另辟蹊径”，采取躲着问题不解决、拖着问题冷处理的态度。特别是在攻坚克难的关键时刻，一些深度和隐形变异的官僚主义仍不时出现，有的干部因怕吃苦、怕困难而不下基层，担心自己负责的工作难以完成就找理由、请病假、推责任。这些行为的出发点是他们害怕自身工作能力难以处理相关问题，同时又害怕承担责任，采取“躲起来”的态度的拖延行为，要么直截了当地不管，要么“一刀切”地乱解决，其最终的结果就是群众实际问题没人管，矛盾积累程度加深。
“拖星”干部的行动逻辑
官僚主义是“拖星”的内核。官僚主义是在社会发展转型和历史传统的影响下形成的，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。官僚主义者以官本位自居，在群众和官员干部之间人为地设置阶层划分，将自身置于“特权地位的一个特殊阶层”。官僚主义者异化权力，谋取私利；遇事推诿、怕担责任；拈轻怕重，不思进取。“拖星”干部满足于自己的小天地，不求有功，但求无过，遇事不决，处事不入。
形式主义是“拖星”的外显。“拖星”之所以能拖，其行动逻辑关键就在于将问题的实质矛盾转化为形式矛盾，言必称程序，动必称上报。必要的形式是为了工作内容的需要，但只注重形式则会在实际工作层面诱导党员干部偏执于聚焦形式、追求形式。
“拖星”是官僚主义和形式主义相结合的异变。在一定意义上，官僚主义是产生形式主义的根源，形式主义是官僚主义的最典型后果。官僚主义的本质是谋官不谋事，谋事不担责，形式主义的本质是重形式而轻实效，重表面而轻实质。形式主义成为官僚主义者最便捷、最擅长的谋职保官的手段，官僚主义者也成为了形式主义者最好的“保护伞”。
“拖星”的本质是权力异化和责任虚化。从根本上看，“拖星”这类官僚主义和形式主义异变行为都与公共权力和公共责任的错误认知和不当行使密切相关。在公共权力上，一些干部把人民赋予的为公之权异化成为私之权；在公共责任上，一些干部把应该承担的职权责任虚化为形式责任，变尽职履责为躲避推责。
构建治本防变、内外兼修的系统治“拖”体系
“拖星”行为和“拖星”干部从根本上来说是权力异化和责任虚化的结果。从其现实表现看，是官僚主义与形式主义在全面从严治党、严格依法行政形势下的新结合、新变种。对个别干部而言，失去了公共权力，就失去了产生所谓的官僚主义与形式主义的动力基础。对其而言，官僚主义和形式主义往往是他们基于实用主义和功利主义的导向主动做出的，并尽力维护的工作方式。那么，官僚主义和形式主义为什么会出现新变种？对此，习近平总书记一针见血地指出：“这么多年中央经常讲、反复提‘两个务必’，围绕改进作风发了不少文件、采取了不少措施，但为什么背离‘两个务必’，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风那一套还有不小的市场？为什么还有些人对不正之风乐此不疲？主观上说，主要原因是一些同志的世界观、人生观、价值观问题没有解决好。客观上说，主要原因是党要管党、从严治党方针在有些地方没有落到实处，在一些方面管党、治党失之于宽、失之于松。”对于如何解决屡禁不止、不断变化的官僚主义和形式主义，习近平总书记指出：“症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度。”这些重要论述从主观和客观两个角度分析了官僚主义和形式主义长期存在、反复异变的原因，总结来说，就是客观制度的建设与约束和主观思想教育与伦理两个方面缺乏大力气整顿。
一是以制度建设为基础。我们党通过大力强化对制度化反对官僚主义与形式主义的探索，将反对官僚主义与形式主义纳入了全面从严治党总体布局中。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央引领全党力戒形式主义官僚主义，对官僚主义和形式主义产生的根源与危害，以及补齐工作短板、对重点领域和薄弱环节开展集中整治等问题进行了科学准确的分析，形成了系统、综合、科学的反对官僚主义、形式主义的治理体系。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，制度对权力的规训是刚性的，以往治理官僚主义和形式主义效果不突出的主要原因就在于制度建设不健全、现存制度空转、缺乏系统科学的制度体系，因此要针对上述三方面的突出问题来建设治“拖”体系。首先，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，把构建党内法规制度体系作为党内制度建设的目标，形成一套具备根本性、重要性、基础性的党内规章制度架构体系。同时运用系统思维，做好实体性制度和程序性制度配套衔接，发挥整体性功能，形成制度合力。其次，推进全面深化改革，在制度上铲除官僚主义与形式主义滋生的土壤。官僚主义和形式主义之所以演变为“拖星”的新形态，正是因为部分干部利用治理需求和治理制度之间不匹配的缺口、体制机制不完备的漏洞，为各种权力异化和责任虚化的“潜规则”提供了存在的土壤。因此，需要通过完善权力运行和监督的相关制度，坚持权责一致的原则，防止滥用职权，公权变特权。最后，要提高制度执行力，强化硬约束。制度执行是制度效能发挥的关键，制度执行不严格，就会给官僚主义和形式主义异变提供机会。“要坚持执行制度没有例外，对违反制度规定踩‘红线’、闯‘雷区’的，要零容忍，发现一起就坚决查处一起”。
二是以权力的制约和监督为保障。权力的制约和监督机制是确保公权力不被滥用的重要保障机制，制约和监督相互联系、相互促进，有机统一于确保公权力正确运行的具体实践。部分干部只想有权，不想有责，“拖星”行为正是权力缺乏制约和监督导致权责分离的结果。治权是国家治理的关键，治权是阻止公权力异化的本质要求。为此，首先必须把权力关进制度的笼子，以制度约束权力，以人民制约权力，形成制度内和制度外的双重权力制约机制；其次，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的权力监督机制，增强对公权力行使监督的严肃性、协同性和有效性；最后，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，有权必有责，用权必担责，使“拖星”难以施展拳脚，无处可“拖”。
三是以绩效考评为依据。“拖星”干部能“拖”、敢“拖”的一个重要原因就是在政绩的考评中缺乏对“拖”这一行为的真实考察和客观评价，而“拖星”干部擅长的就是做表面文章，既有痕迹，也有依据，却无成效。绩效考评是对干部政治素养和工作绩效水平考察的重要形式，其结果不仅反映了干部的履职情况，还关乎干部的“前途命运”。但是一些党委政府部门的绩效考核往往存在重形式轻结果、重过程轻应用的突出问题。因此，要进一步完善政府绩效考评机制。首先必须秉持正确理念，辩证地认识和分析绩效考评。内容和形式、结果和过程、表面和实质是相互联系、互为表里的关系，是统一矛盾的两面。重内容、重结果、重实质并不意味着完全地排斥形式、抛弃过程、轻视表面。其次，改进政府绩效评价方法。将面向社会的开放评价体系纳入绩效考评的机制，多倾听群众的意见和建议，将群众的需求满足程度纳入干部的考察事项中，用群众满意度说话。最后，考核主体必须公平公正地对干部开展绩效评价，充分倾听群众意见，让群众明白评价过程，知晓评价结果，形成奖罚分明的双向激励机制，将“官帽”奖励给真正尽职尽责、为人民办实事的干部。
四是以干部思想教育和能力培养为支撑。干部思想教育和能力培养是预防“拖星”的前哨战，是防止“拖星”思想腐蚀干部的内在要求。首先，形成思想教育的长效机制。官僚主义和形式主义以其复杂性、多变性、隐蔽性长期存在，要建立干部思想教育的长效机制，重点培养和常态学习相结合，使广大干部认清官僚主义和形式主义的危害、类型和实质。不断增强工作中的权力意识、责任意识，急群众之所急，办群众之所需，以群众满意的工作实效履行党和人民交给自己的职责。其次，不断提升干部能力。干部能力是硬实力在实践中的体现，工作能力不足则可能反过来被动地将干部推向“拖星”的阵营。因此，要不断提高干部与时俱进的工作能力。既要以科学的思维武装头脑，正确认识问题，分析问题，又要以扎实肯干的态度深入实践，实事求是，唯实唯真，还要不断提高决策科学化民主化水平。
“拖星”的本质是权力的异化和责任的虚化，是官僚主义和形式主义在新时期的异化表现。治理异化的官僚主义和形式主义是一个长期的过程。解决官僚主义和形式主义并防止其异变的根本方法应该是通过不断的发展来解决。在注重构建以制度建设为基础、以权力制约和监督为保障、以绩效考评为依据、以干部思想和能力培养为支撑的系统完整性治“拖”体系的同时，应对以官僚主义、形式主义为主要表现的“拖星”现象保持高度警惕和清醒认识，在发展中不断探索和思考，不断探索治理官僚主义和形式主义异变的新方法。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部主任、教授）
【参考文献】
①栗智宽、俞良早：《新时代中国共产党治理形式主义的举措创新与实践特质》，《中州学刊》，2020年第5 期。
②刘红凛：《“为官不为”现象的多维分析与综合治理》，《理论探讨》，2017年第3期。
③李斌：《党面临的“ 赶考” 远未结束——习近平总书记再访西柏坡侧记》，《人民日报》，2013年7月14日。
责编/贾娜 美编/王梦雅
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