【摘要】为应对水旱等极端天气灾害，历代皇朝从预防、救灾、善后各环节，都逐步建立相应的制度规定。从民间到国家，古人有普遍的防灾救济意识，比如：提前预备救灾物资；储备粮食和平准制度；兴修水利，预防水旱灾害；开放山林池泽给民众使用；藏冰、颁（赐）冰，以应对高温；等等。其中有些制度措施，至今仍有借鉴价值。
【关键词】气候变化 防灾救灾 常平仓制度
【中图分类号】P467 【文献标识码】A
近几十年来，全球气候变化已经成为不争的事实，这不仅是科学问题，也是经济问题、政治问题。寒来暑往，积渐所至。气候变化，非一日之事，如何应对气候变化，亦非一日之功，中国有文字记载历史三千多年，古人应对极端天气灾害的制度与实践，在今日仍具有启发意义。
古代防灾救灾措施的完备
气候变化有自然因素，地方政府要报告分析旬月的雨泽（雪）分寸和米粮时价，预知水旱灾荒。汉朝，各郡国春夏秋三季都要报告雨泽分数，雨少，则扫除社稷神；旱，公卿官长依次行雩礼。祭祀求雨祈雪，缓解民众焦虑，动员社会抗旱备荒，灾害预警。自汉至清，地方政府要奏报雨泽（雪）“所以令天下奏雨泽者，欲前知水旱，以施恤民之政”。地方还要申报米粮时价。清康熙帝根据四方雨泽奏报，预知丰稔，要求地方官劝农多积米粮，防备凶荒。雍正帝要求直省旬月奏报雨雪，乾隆帝要求全国各督抚按月奏报粮价，以便周知民隐，随时酌办。古人还推测长时段的水旱灾荒周期规律和农业丰歉周期，提出10年、12年、30年、60年等天变周期。春秋时期著名谋士计然（又称计倪）根据太岁所在不同位置，提出“天下六岁一穰，六岁一康，凡十二岁一饥，是以民相离也。故圣人为之豫备”。唐代宗大历末年（778年）有人提出天道（指水旱和农业丰歉）三十年一小变，六十年一大变。宋朝有人提出天道十年一周，人事十年一变。康熙五十五年（1716年）关中学者王心敬指出，天道六十年必有一大水旱，三十年必有数小水旱，即十年中，旱歉亦必一二值。既然气候变化有周期，农业有丰歉，就要提前预备救灾物资。
储备粮食和平准制度。丰年储粮，荒年粜粮，救饥、平抑粮价，是历代政府实施的重要政治措施。春秋时期各诸侯国不仅救济国内灾荒，也救济邻国灾荒，甚至达成国际盟约，共同应对灾荒。公元前651年，齐桓公主持葵丘会盟，第五条盟誓为无曲防无遏籴，各国不要障断水利、不要遏制救济粮流通。《礼记》提出耕九余三，才算富足，才能行仁政。《管子》提出十年储备三年粮食，建立平准，平抑粮价。战国魏文侯（前445年—前396年在位）时，李悝建立平籴法，国家丰年收购粮食，荒年卖出粮食，保障农民和市民双方利益。行之魏国，国以富强。汉宣帝时，岁数丰穰，谷至石五钱，谷贱伤农。大司农中丞耿寿昌奏请建立常平仓制度。隋开皇五年建立义仓制度，每秋家出粟麦一石以下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年。此后，诸州储峙委积。关中连年大旱、关东大水，分道开仓赈济。隋开皇十六年诏令陕甘宁等州设立社仓。明朝创建预备仓，每县四仓，于税粮内存留，或官钱买补，或富人捐纳。宣德年间苏松常三府十二县水次设立济农仓。清乾隆十三年确定各省常平仓定额，除赈济、平抑粮价、出借于民外，还供应军需。常平仓制度是“国家控制社会的策略……是消极备荒中的积极行为”。平籴法、常平仓制度，是古人对世界救荒的贡献。
水旱灾害奏报为次，救济为要。唐宋元明清，报灾、检灾、赈济等，都有细化规定。唐武德二年确定灾害等级、减免赋税分数，十分损四以上免租，损六以上免租调，损七分以上课役俱免等，受损程度和减免租税数量，都有量化规定。历朝历代严格规定报灾、验灾时间和程序，如全部调查完毕，需要多月。救灾之弊在迟缓，缓不救急，乾隆帝说：“水旱之灾，同宜赈救，但旱灾之成以渐，水则有骤至陡发之时，尤当速为救，……一面办理，一面奏闻。”救济为要，奏报为次，救灾赈济与重大军事行动同等重要。乾隆帝说：“拯灾恤困乃国家第一要务”，“平粜乃利济贫民第一要务”，要用公款运输赈济粮到边远乡村。北京五城粜米，不许商人串通胥役，贩卖或运往通州售卖。明代赈济灾民已分极贫、次贫、稍贫。乾隆朝确定，受灾九分以上者，极贫赈三个月口粮，次贫两个月口粮，大口每月给谷三斗，小口谷一斗五升。统于六月为始。
兴修水利，预防水旱灾害。《管子》说：“故善为国者，必先除五害。”五害，包括水、旱、风雾雹霜、疠、虫。五害中，水害最大。除五害，以治水为始，于春季枯水期未播种前，夜短昼长，修治城郭、堤川、沟池等。大者为之堤，小者为之防，夹水四道，禾稼不伤，民得其饶。沟渎通畅，洪水有蓄洪区，富国之道。秦国利用水工郑国修渠，亩收一钟，关中为沃野，无凶年，秦以富强。历代都有治水机构和行政法规。汉有都水官；唐设水部、都水监（后期有都水司）；宋有都水监外，又创立河渠司；明清工部有都水司，以应对水旱灾害。同时，河流上下游或左右岸、漕运和灌溉、皇家和私人、朝廷与地方政府、军队与财政部门、官员和百姓、州县间、村与村、农户之间，都有各自的经济利益、立场和认识，只有统一治水，才能弃小利，兴大利。历代都由中央政府组织兴修水利，重视水利管理制度，颁布用水约束和水部式，实行共同用水、平均用水。
以工代赈兴修水利。除减缓赋税、赈济钱粮外，以工代赈成为主要救灾措施，各地修建堤埝、塘坝，疏浚河渠，“既赈济灾民，又推动水利工程建设”，还消弥流民聚集。宋明清等使用最多。特别是清自康熙十九年后，使用工赈，应对水旱灾害。乾隆年间发生水灾514次，旱灾251次。乾隆帝要求督抚提前调查各地需要兴修工程，“造册报部，将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理”。
开放山林池泽给民众使用。汉代，山林川泽是皇帝个人私财，由少府管理，大旱年份，除刘邦外，汉帝都开放山林池泽。汉武帝元鼎二三年，关东大灾，饿死者数千人，武帝诏书“今京师虽未为丰年，山林池泽之饶与民共之”。汉元帝、东汉和帝、安帝等，遇到大灾，江海陂湖园池属少府者，借给贫民，恣得采捕。晋、唐、宋、金、元，都有类似措施，哪里发生水旱饥荒，就开放哪里的国有山林河湖，供民采集渔猎，不收税。明清时，人口多，开放山林，如安徽南部山区、秦巴山地等，导致土著与客民矛盾和水土流失，存在社会稳定方面的问题。
藏冰、颁（赐）冰，以应对高温。冬十二月藏冰、来年三伏日颁（赐）冰，即藏冰备暑，出冰御暑。从西周到明清，朝廷都有藏冰制度。明清工部都水司，其职掌之一是藏冰以备祭祀，给各官署解炎之需。帝王赐冰颁冰，用于祭祀、食品保鲜、解暑等。清朝北海陟山门内、地安、德胜、阜城、宣武、崇文、朝阳、正阳等九门外，皆有冰窖，计十八座冰窖，从北海、运河、凉水河、永定河、龙王堂、莲花池等河湖取冰，每冰窖存冰一万到三五万块，每块见方一尺五寸，供各坛庙祭祀及内廷之用，并颁给八旗王公大臣九卿科道等官。雍正十年（1732）京城正阳等九门设立冰水、暑汤，日给冰二块，供行人取用解渴。雍正十一年在正阳门增设冰桶，于东西四商业街区、东西单附近街坊，各设冰水、暑汤，又增给田村八旗官学、九门等处冰块，增加供应冰水、暑汤，有效地应对高温。清后期，各部院、官学皆有冰，凭借冰票领冰。三伏日赐冰，有助于应对高温。
古人应对极端天气灾害的制度与实践的现代价值
其一，救灾无奇策，要在预防。储备粮要用于救荒或人民消费。《管子》指出，守国即守谷。平籴法和常平仓制度，都是以积累收购和销售粮食备荒为目标，但是粮食要用于救荒或人民消费。汉文帝汉景帝免租免税，后人称赞 “汉家救荒大抵厚下”。汉武帝时期，国库积累大量粮食，太仓之粟陈陈相因，充积露溢于外，至腐败不可食，而贫民无衣无食。开皇十四年大旱，人多饥乏，“是时仓库盈溢，竟不许赈给，乃令百姓逐粮。隋文不怜百姓而惜仓库，比至末年，计天下储积，得供五六十年。炀帝恃此富饶，所以奢华无道，遂致灭亡”。隋朝富强而亡，粮仓虽多，百姓不得食，既不能救灾，又不能救国，徒然资敌。后人指出，“自古盗贼之起，未尝不始于饥馑”，国家不惜财用，赈济得法，则庶几其少安，“不然，鲜有不殃及社稷者”。
其二，古人有神农尝百草的精神，探索多种植物来替代五谷，以应对饥荒。不少农书都记载多种植物，如枣、栗、芋、蔓菁、芝麻等，荒年可替代谷物。唐时谚语云：“木奴千，无凶年”，果树千棵当千奴，可当口粮，可换钱交税。多种蔬菜，平时助食，荒年救饥。植物学家朱橚《救荒本草》记414种可食植物，叶、根、实、叶根、叶实、笋叶、根花、根实皆可食等，每种都绘图，如榉树叶、槿树叶、槐树芽等，荒年可食。嘉靖、万历时多次刊刻，并传入日本。徐光启全部收入《农政全书》。因为有农民探索和农学家总结，今日食用的多种蔬菜，在古代都是作为救济作物的。
其三，大灾后，鼓励富人消费，国家和地方兴修水利或路桥城池工程，以工代赈，既能给灾民生路，又能进行基础设施建设，还能消弥潜在的社会风险。《管子》提出侈靡论，“富者靡之，贫者为之”，水旱灾荒时，政府和富户雇佣饥民，修筑宫室台榭。北宋仁宗皇佑二年浙西旱饥，杭州知府范仲淹，创工赈法，“发司农之粟，募民兴利，近岁遂著为令。既已恤饥，因之以成就民利”。明朝隆庆四年夏，苏松等四府水荒，应天巡抚海瑞奏请朝廷留赋米二十余万石，疏浚吴淞江、白茒、杨家滨等河，各州县遍修圩岸塘浦支河，兴工赈济，使吴淞江、白茆河等通流入海，“救江南千百万人之命”，同时消弭潜在的动乱。清朝更是极大地发挥以工代赈的作用。
其四，鼓励民间社会参与救荒。救荒以国家为主，政府劝分劝输，鼓励民间富人参加救灾，事后表彰。汉景帝时期入粟拜爵，鼓励商人运输粮食到边关。历代都有急公好义之人，出私财救荒。明朝天启、崇祯年间，陕北连年旱荒，粮价年年上升，麦米增至每斗二两四五钱，饿死者十之七八，人相食。国家救灾不力，朝廷财政不足，崇祯爱惜金钱，派吴甡以十万金去赈济，藩王捐助五万金、二万石粟，所救不及十分之一，不过杯水车薪，最后民变遍布北方。而崇祯十三四年，浙江绍兴、嘉善等发生水灾，米价增至二三两，当地绅士刘宗周、祁彪佳等与地方官府合作，举行平籴、出粜、劝富、粥厂和给米，推动通籴，成功渡过两年饥荒。同期，嘉善陈龙正等设立义庄、劝善赈济、举办同善会募集救灾资金等，稳定了嘉善社会秩序，避免东南社会的崩溃。这与陕北情况形成鲜明的对比。
现存荒政书400多种，大部分都是明清两代的。以南宋董煨《救荒活民书》较早，影响较大。明祁彪佳《救荒全书》、陈龙正《救荒策会》、陆曾禹《康济录》、方观承《赈纪》等提出一些观点，如都主张官府不抑米价以招商，米价随时高昂，否则富民藏米不粜，客米不来；劝分，要使富民自留三年粟，“富民真国家之命脉”；《清会典》荒政之一，是反流亡使民生聚，即救济饥民，资助返乡，如康熙三十年陕西省饥民流亡湖北，总督丁氏为流民筹路费使之返乡。
（作者为北京师范大学历史学院教授）
【注：本文得到国家重点研发计划“全球变化及应对”专项项目（项目编号：2018YFA0605602）的资助】
【参考文献】
①王培华：《中国古代灾害志的演变及其价值》，《中州学刊》，1999年第5期。
②张岩：《试论清代的常平仓制度》，《清史研究》，1993年第4期。
③王金香：《乾隆年间灾荒述略》，《清史研究》，1996年第4期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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