【摘要】基层政权是国家治理体系的基础，其治理能力直接影响到群众的获得感、幸福感与安全感，直接形塑了基层治理的基本样态及发展走向。基层政权治理能力，在很大程度上体现为基层干部的工作能力与服务水平。当前需要从提升政治能力、改进工作作风、增强能力本领、强化风险意识等方面加强基层干部队伍建设，进而促进基层政权建设。
【关键词】基层政权 治理能力 基层干部
【中图分类号】D267 【文献标识码】A
习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。作为国家治理的基础，基层政权是党和国家连接社会的重要桥梁与联系群众的关键节点。基层政权建设是一篇大文章，也是新时代摆在我们面前的重大课题。2021年7月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》公布，要求“加强基层政权治理能力建设”。在新发展阶段，加强基层政权治理能力建设，增强乡镇（街道）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力，对基层干部提出了一系列的新要求。基层干部必须准确把握基层政权治理能力建设提出的新要求，通过对标对表找出差距，并且采取切实行动达到这些要求，才能推动基层治理体系和治理能力现代化，进一步夯实党的执政根基。
基层政权建设向纵深拓展对基层干部提出新要求
基层政权是国家治理体系的基础，其治理能力直接影响到群众的获得感、幸福感与安全感，直接形塑了基层治理的基本样态及发展走向。基层政权治理能力，在很大程度上体现为基层干部的工作能力与服务水平。当前，我国基层政权建设不断向纵深拓展，要求基层干部必须提高政治站位、做好群众工作、提升服务水平以及重视应急管理。
第一，基层政权治理能力建设要求基层干部持续提高政治站位。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，基层干部作为“一线指挥官”，其政治站位必然深刻影响基层政权的治理效能。基层干部要坚定政治立场，旗帜鲜明“讲政治”，做政治上的“明白人”，把党性融入到血脉里，把党魂熔铸在精神中，在错综复杂的内外部环境和矛盾关系中找准政治定位，成为爱党、言党、忧党、为党的坚强力量。基层干部要清楚自身的使命责任，心中充满“使命感”，有政治上的“大局观”，牢固树立为人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，始终坚定共产主义信念和中国特色社会主义共同理想，站在党执政兴国的高度上想问题、做决策、办事情。基层干部要提升自己的境界情怀，牢记习近平总书记“一分部署，九分落实”的嘱托，做政治上的“行动派”，以“功成不必在我”的思想境界，践行“为人民服务”的宗旨和“以人民为中心”的发展思想，聚焦群众急难愁盼的突出问题，推动基层各项事业发展，为基层政权建设厚植基础。
第二，基层政权治理能力建设要求基层干部善于开展群众工作。基层政权与基层群众之间的良好互动，是发展基层政治的必然要求，是促进基层民主的重要内容,是对群众路线的有效贯彻。基层干部距离群众最近，与群众接触最密切，接触频次最多。群众工作干得好不好，对于基层政权治理能力建设具有重要意义，直接影响到党和国家在人民群众心中的形象。基层干部应坚持问政于民。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”基层群众的难题就是基层治理的课题，基层群众的痛点就是基层治理的支点。在基层治理中，要听民声、察民情、解民忧，紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题开展工作。基层干部应坚持问计于民。人民是我们党执政的最大底气，群众是我们力量的源泉。基层治理要坚持人民当家作主，始终保障群众在决策过程中的知情权、参与权与表达权；善于发挥协商民主的独特优势，要通过建立民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，从群众中征集化解矛盾的金点子，找到解决难题的好办法，制定解决问题的好政策。基层干部应坚持问效于民。检验基层政权治理效能怎么样，关键一点就是看群众满意不满意。因此在基层工作评价中，要充分尊重群众意愿，要把评判标尺交给群众，把评价话语权交给群众。
第三，基层政权治理能力建设要求基层干部不断提升服务水平。基层政权治理的有效性根植于便捷的公共管理和精准的公共服务。作为国家政权的末梢，基层政权只有在公共管理与公共服务中，维护群众权利，保障改善民生，才能赢得群众的拥护。要以增进群众福祉为出发点，提升服务意识。基层干部应强化“勤政为民”的意识，把真心系在群众身上、能力用在服务上面；坚持“以人为本”的理念，把满足人民群众对美好生活的需要作为工作的出发点和落脚点；秉持“人民公仆”的情怀，“进百家门、吃百家饭、知百家情”，把群众的事情当成自己的事情。要以干部队伍建设为关键点，提升服务能力。一方面要提高干部公共决策能力，使制定出的举措既“接天线”，又“接地气”；另一方面，要提高行政执行能力，让政策执行既“不跑偏”，又“不走样”。要以创新工作方法为突破点，提升服务水平。基层干部要善于创新工作方法，通过民主恳谈、乡贤治理、红色物业等新方式，提高基层治理水平；要扎实运用互联网、大数据、云计算、区块链等新技术，促进基层治理与信息化深度融合。
第四，基层政权治理能力建设要求基层干部更加重视风险治理。基层政权的稳固直接关系到国家政治安全。巩固基层政权，必须不断提升基层干部的风险防范意识、风险治理能力。当前，我国稳增长、调结构、促改革的任务艰巨繁重，改善民生面临着新形势、新要求、新挑战，干部必须时刻保持敏锐性，及时发现各种风险苗头。基层干部必须提高风险预警能力。基层政权直接面对社会生产生活具体实践，基层干部往往需要应对自然灾害、公共卫生、生产安全等各种突发事件，必须提高识别“黑天鹅”“灰犀牛”等事件的能力，提高应急处突能力，及时化解危机事件的“多米诺效应”与“蝴蝶效应”，避免各类政治风险和公共性风险的产生。
一些干部不适应基层政权治理能力建设的主要表现
当前，中华民族伟大复兴的战略全局正在推进，世界正面临百年未有之大变局，我国基层治理的内部条件和外部环境都发生了深刻复杂的变化。在此背景下，一些基层干部存在着政治能力不足、工作作风不实、本领恐慌严重、风险意识偏弱等问题，不适应基层政权治理能力建设的新要求。
第一，基层干部政治能力不足，制约了基层政权治理能力提升。政治能力是干部的“第一能力”，也是衡量干部能否挑重担的“第一标准”。少数基层干部政治能力不足，表现在三个方面。其一，政治判断力不足，对马克思主义和中国特色社会主义缺乏坚定信仰，在复杂形势下未能在思想上、政治上、行动上全方位向党中央看齐。其二，政治领悟力不足，不能科学运用马克思主义立场观点方法准确辨别政治是非，没有用党中央精神来分析形势、推动工作，在基层治理中搞“码头文化”“山头文化”“圈子文化”。其三，政治执行力不足，在基层政权的行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设等方面，政治领导力不够、社会组织力欠缺，不能走好服务人民群众的“最后一公里”。
第二，基层干部工作作风不实，束缚了基层政权治理能力提升。工作作风是干部作风最直接的体现，基层干部的工作作风直接关系到基层政权的形象，关系到民心向背，关系到党的生死存亡。一些基层干部工作作风不实，表现在两个方面。其一，官僚习气重，公仆意识薄弱。部分基层干部“小官”滥发“大威”，热衷于做“官老爷”，工作方法简单粗暴，不是以理服人，而是强迫命令。不懂得怎么有效联系群众，不知道怎么服务群众，不擅长凝聚群众，对群众轻则发号施令，重则随意训斥。其二，重形式主义，缺求真务实。少数基层干部总摆出一副“政治正确”的样子，堂而皇之地搞“政治排场”，只追求轰轰烈烈的“政治效果”，“无实事求是之意，有哗众取宠之心”，轮子空转，啥也不干。
第三，基层干部本领恐慌严重，限制了基层政权治理能力提升。“天下之治，始于里胥。”如果说基层政权是执政的根基，那么基层干部就是治国理政的基石。基层干部的能力本领如何，直接影响到基层政权运转的效率与效果。基层干部 “本领恐慌”严重，表现在三个方面。其一，理论水平不高。一些基层干部不认真学原著、读原文、悟原理，对马克思主义的理论体系、精神实质和思维方式方法一知半解；一些基层干部对党的理论和大政方针的把握只停留在表层上，缺少全面性和科学性；一些基层干部不能结合本单位、本部门的实际需要去运用，理论与实际不能有效结合，在工作中“以其昏昏，使人昭昭”。其二，知识储备不够。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，世情、国情、党情已经发生深刻变化，这些对城乡基层治理体系与治理能力提出了挑战，也对基层干部的“知识含量”提出了新要求。一些基层干部的知识体系长期不更新，知识结构长期不优化，所分管领域的业务水平长期不提升，遇到新问题、新挑战只能硬着头皮应付了事。其三，干事能力缺乏。习近平总书记强调：“干部干部，干是当头的。”基层治理工作范围广、业务杂、任务重、责任大，基层干部身处一线，必须“勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题”。一些基层干部在基层治理中，面临着“老办法不管用，新办法不会用”的窘境，依法治理、智慧治理、精细治理能力跟不上，缺少“成事的真本领”，只能陷入“本领恐慌”。
第四，基层干部风险意识偏弱，影响了基层政权治理能力提升。人类社会已步入风险社会，我国经济社会发展的不确定性因素也越来越多。城乡基层治理必须“要做到见之于未萌，治之于未乱，筑牢基本防线”。对于基层干部来说，没有意识到风险就是最大的风险。基层干部风险意识偏弱，主要表现在三个方面。其一，对风险治理不重视。一些地方“承平”日久，干部思想麻痹，认识不到风险的存在，不具备风险社会知识，不掌握风险识别手段，凭惯常化思维做事，做不到防患于未然。不懂得下先手棋，也就打不好主动仗。其二，对新型风险不了解。一些基层干部对社会治安、洪灾火灾等传统公共安全事件关注较多，对公共卫生、生物安全、网络舆情等非传统风险缺乏警惕，对其跨界性、综合性与叠加性不甚清楚。其三，对危机处置不擅长。一些基层干部在风险转化为危机事件时，对于如何进行危机决策，如何进行现场指挥，如何进行危机沟通，如何发动群众共克时艰，缺乏有效的思路与方法。
基层政权治理能力建设背景下干部队伍建设思路
习近平总书记深刻指出，“只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固”。这充分说明了基层政权建设在国家治理体系中的基础性价值。打造一支能担当、善作为的基层干部队伍，既是基层政权治理能力提升的主要抓手，也是中国共产党走在时代前列的必然要求。当前需要从提升政治能力、改进工作作风、提升能力本领、强化风险意识等方面加强基层干部队伍建设，进而提高基层政权治理能力。
第一，以“政治三力”为核心内容，提升基层干部的政治能力。基层干部要不断提高政治判断力、政治领悟力与政治执行力，使之与基层政权建设的新要求相匹配。要不断提升政治判断力，准确把握基层政权建设的政治方向，始终坚持以国家政治安全为大、以人民为重、以坚持和发展中国特色社会主义为本，善于从政治上分析问题、看待问题，才能做到“不畏浮云遮望眼”。要不断提升政治领悟力，准确理解基层政权建设的政策内涵。党的十八大以来，党中央、国务院就基层治理体系和治理能力现代化建设做出了一系列重大安排部署，为新时代加强基层政权建设指明了方向，提供了遵循。基层干部要深刻领会这些重大决策部署的核心要义、精神实质和任务要求，才能始终做到“乱云飞渡仍从容”。要不断提升政治执行力，准确贯彻基层政权建设的决策部署。城乡基层治理是各种政策落地见效的“最后一公里”，必须对表对标党中央精神和部署要求开展基层政权建设工作，不折不扣抓好党中央决策部署在基层的贯彻落实，坚决防止各种象征性执行、选择性执行、低水平执行，真正把基层工作做到位做到家，在解决老百姓的“急、难、愁、盼”中提升群众获得感、幸福感、安全感。
第二，以“群众路线”为根本路线，改进基层干部的工作作风。基层干部要密切联系群众。所谓“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”。基层干部必须增强“政权意识”，践行党的群众路线，不断改进工作作风，为基层政权强基固本。习近平总书记要求干部要“多交几个能说心里话的基层朋友”，就是要基层干部密切联系群众，多听听群众的声音，了解群众的实际困难，关心群众的呼声。基层干部只有保持“百姓心态”，深入一线了解民情，处在一线解决问题，才不会脱离实际，才不会染上“官僚主义”的病症。基层干部要时刻尊重群众。习近平总书记指出，“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策；必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用”。基层干部只有从心底里尊重群众、感情上贴近群众，才能得到群众的认同和支持。只有在城乡基层治理工作中始终牢记和时刻遵循“满足群众需要和自愿原则”，真正把事关群众民生福祉的事情办实、办好，才不会染上“形式主义”的病症。基层干部要真正依靠群众。基层干部制定政策必须“从群众中来”，通过听证会、座谈会、协商会等方式听取群众经验、意见；执行政策必须“到群众中去”，通过宣传、解释、示范，把党的政策和方案转化为群众的自觉行动。
第三，以“履职尽责”为主要目的，增强基层干部的能力本领。切实提高基层干部的能力本领，是提升基层政权治理效能的重要保证。习近平总书记要求各级干部要增强“八项本领”、提高“七种能力”，对于基层治理现代化背景下的干部队伍建设具有极强的指导性。在实际工作中，基层干部应以“履职尽责”为目标，重点提高行政执行能力与公共服务本领。随着基层政权建设的纵深推进，基层干部身上的担子越来越重，责任越来越大。要贯彻好党和国家方针政策，落实好上级部署，实现本级工作目标，基层干部需要不断加强业务能力建设，增强行政执行能力。同时，基层干部也要通过“思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”，提高服务群众的自觉性，增强服务群众的有效性，练就服务群众的真本领。
第四，以“系统思维”为指导理念，强化基层干部的风险意识。“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”基层干部必须以系统思维为指引，强化危机意识，提升防范化解风险能力。基层干部要善于统筹发展与安全。在基层治理中，要正确处理好经济和社会、当前和长远、局部和全局之间的关系，找到发展和安全的最佳均衡点，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。基层干部要善于统筹传统安全与非传统安全。要深化对传统安全与非传统安全的认识，把握二者相互交织、相互融合、相互影响的特性，实现传统安全与非传统安全的一体防治。基层干部要善于统筹风险防范与应急管理。必须深刻认识基层工作面临的新形势、新变化，以忧患意识与底线思维，切实做好监测预警、预防控制、应急演练等风险防范的充分准备；同时，利用系统思维制定应急方案，提升指挥调度、应急救治、物资保障等应急管理能力。
（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）
【注：本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）和四川大学哲学社会科学青年杰出人才培育项目“国家治理现代化场域中的社会治理重大问题研究”（SKSYL2019-04）阶段性成果】
【参考文献】
①习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，新华社，2020年11月3日。
责编/常妍 美编/王梦雅
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