【摘要】在国家政策导向和实践推动下，整体系统保护因符合生物多样性保护的科学机理、功能关联性、多元化利益平衡等要求，开始成为我国生物多样性保护法治体系建设的重要内容。在法治视野下，生物多样性整体系统保护不仅具有保护目标整体性、法律规制手段多样性、保护主体协同性等法理基础，而且在生物多样性跨境保护、流域性生态环境保护、自然保护地整体性保护等方面已有充分的法治实践。立足于生物多样性整体性保护的意涵和现有法治基础，今后可从法律规范体系、行政监管体制、科学评估机制、公私协同的保护模式等角度为实现生物多样性法律规制范式向整体系统转变提供路径保障。
【关键词】生物多样性 法律规制 范式转变 整体系统
【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.005
【作者简介】秦天宝，武汉大学环境法研究所所长、教授、博导。研究方向为环境法、比较法、国际法。主要著作有《生物多样性保护的法律与实践》《Research Handbook on Chinese Environmental Law》等。
2021年夏，一群云南亚洲象举家迁徙、北移南返的“冒险”旅程引起社会各界关注。此次云南亚洲象群北移南返安全防范和应急处置工作，反映了社会各界在政府有关部门的组织协调下积极参与野生动物保护工作，深入贯彻了人与自然和谐发展理念，是我国生物多样性保护工作进展的一个缩影。此次亚洲象北移南迁事件也为生物多样性保护工作提出了一系列问题：生物多样性保护的对象是否仅为个别珍稀野生物种？生物多样性保护的方式是不是单纯划定相关的自然保护区或制定相关保护名录进行保护？生物多样性保护目的是否就是对有关生态物种资源进行严格保护？同时，在法治的视野下，当前生物多样性法律保护在法治理念、立法形式、行政监管等方面仍然具有单一性和分散性，逐渐难以满足生物多样性的整体性保护需求。在此背景下，为明晰新时代生物多样性保护的总体目标和法治需求，我们需要把生物多样性保护的科学机理贯彻于法治保障实践当中：基于生物多样性保护的整体系统性，生物多样性保护法律规制同样需要转向整体系统的范式。
整体系统理念是生物多样性保护法律规制的必然要求
坚持整体系统理念不仅是立足于生物多样性保护的种类多样性、范围广泛性、生态系统关联性等特征，实现生物多样性全方位保护的现实需求，而且也是在人与自然和谐发展的视域下，协调人类对于生物资源的开发利用需求与生物资源可持续发展之间关系的首要前提。
符合生物多样性保护的科学机理。2021年10月，在我国昆明举办的2020年联合国生物多样性大会上，“生态文明：共建地球生命共同体”成为此次大会的重要主题，此次大会从“地球生命共同体”的角度诠释了世界各国对于生物多样性整体系统保护的关注。生物多样性是人类赖以生存的必要条件，是人类社会可持续发展的重要基础。生物多样性由遗传资源多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次构成。山、水、林、田、湖、草、沙、冰是一个生命共同体，对维持全球生态平衡具有重要意义。[1]生物多样性保护除了对遗传资源、物种、生态系统三个层次进行综合性保护以外，还从自然生态整体系统观的角度强调了生物多样性系统内部的密切关联性，即生物多样性保护应当在满足自然生态系统可持续发展需求的前提下，对不同层次、不同种类、不同领域的自然生态要素进行综合性、整体性保护。在此背景下，整体系统理念除了秉持传统自然生态保护中对个别物种或资源的利用可持续性、数量增长性保护理念以外，更为关注生物多样性所包括的各种物种资源、遗传资源、生态系统之间对于实现整体自然生态永续发展的协同增益性，把各种自然生态要素有机统一地纳入生物多样性保护的整体系统框架之内，从而以整体性自然生态系统的协同保护推进人与自然的和谐发展。
生物多样性保护的科学机理除体现为自然生态系统的整体系统性外，还从国家安全体系的视角反映出生物多样性保护的整体系统性。随着经济全球化深入发展和我国对外开放不断扩大，进出境的动植物及其产品种类和数量增势明显，动植物疫情和外来物种入侵等问题也因此被纳入生态安全的范畴；与之类似的是，生物遗传资源流失、生物多样性减少在我国也被视为生态安全问题加以防范。[2]随着2020年生物安全被纳入国家安全体系，作为生物安全重要内容的生物多样性保护工作除了具有改善生态环境质量、保护生物资源多样性目标以外，还被赋予了保障国家安全的责任，尤其是《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）明确了“防范外来物种入侵与保护生物多样性”内容后，整体系统观念更为符合生物多样性保护实现改善生态环境质量、保障国家安全的多重任务需求。在国家安全视域下，生物多样性保护作为生物安全的重要组成部分成为国家安全体系的关键环节，从而根据《生物安全法》确立了“保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展”的基本目标。在此背景下，整体系统观念在生物多样性保护中的贯彻融入则不仅体现为自然生态系统内部的整体协调保护，而且还是作为国家生物安全战略部署的重要内容，通过统筹规划自然生态保护、公众生命健康、生物技术三者之间的协同共进关系，实现生物多样性保护在国家安全体系中的应有价值。
适应生物多样性系统的功能关联性。从综合生态系统的视角来看，生物多样性的保护需考虑系统内的所有构成要素的特性和分布，把握要素的运行方式及关联，分类调整以驱使其转化产生向心保护的整体动能。[3]在整体系统理念下，生物多样性保护不再局限于对特定种类、特定领域的生物资源或生态系统进行孤立性保护，而是立足于生物多样性种类多样、系统多元、领域广泛等特征，强调生物多样性各个自然生态要素之间的功能关联性和生物多样性系统的统一性，以自然生态要素的系统性保护实现生物多样性的整体性保护。党的十九大报告明确了“构建生态廊道和生物多样性保护网络”的要求，在国家政策导向层面强调了生物多样性系统的功能关联性。除了政策导向以外，深圳首条用于野生动物保护的生态廊道、河南沿黄710公里生态廊道、珠三角地区水鸟生态廊道等地方生态廊道建设则从实践的角度体现出生物多样性系统的功能关联性。生态廊道主要是依据生物多样性保护需求，以线性或带状形式把孤立的、分散的生态系统单元进行空间连接，从而为该廊道内物种之间、生态系统之间的协调有序发展提供充分的生态空间。生态廊道建设不仅体现了以自然生态要素的系统关联性推动整体性保护的生物多样性保护理念，而且也是整体系统观念下生态功能导向的生物多样性保护机制的科学实践。
以生态廊道、自然保护地为代表的保护措施反映了整体系统的保护理念与生物多样性系统的功能关联性高度契合，体现了生物多样性对完整生态系统的综合保护。与此同时，生物多样性系统的功能关联性还推动了人类对于生物多样性系统过度索取和破坏的反思，进而为重构人与自然之间和谐关系提供了整体系统的生物多样性保护理念。人类社会对于生物多样性的保护主要受人与自然之间关系的影响，由于长期以来对生物多样性系统的功能关联性认识不足，人类社会往往过度利用和恣意破坏生物多样性资源来满足自身短期的生存发展需求，最终造成生物资源乃至生态系统的破坏，从而影响人与自然之间和谐永续关系。随着人类社会对自然发展规律的认识深化，生物多样性系统的功能关联性开始成为生物多样性保护的科学依据。人类开发利用各种生物多样性资源除了坚持保育、修复以外，开始更为关注开发利用单一生物资源或生态区域对于整体自然生态系统的影响，并将此种影响作为规制其开发利用行为的重要准则，从而体现出生物多样性系统的功能关联性对整体系统保护理念的现实要求。
平衡生物多样性保护的多元化利益。环境利益融合了生态性利益、精神性利益以及环境经济利益等核心利益，从属性上说包括环境公益和环境私益。它的复杂性在于其不单需要对个体私益的协调，还涉及了环境公益，正是这种环境利益的公益属性与私益之间的冲突迫切需要法律公平地重新进行利益配置。[4]在生物多样性保护实践中，生物物种、资源或系统的保护往往被看作是环境公益，而在此过程中为保护环境公益往往需要个体环境私益进行让渡或减益，从而实现生物多样性保护的整体性目标。然而，生物多样性保护中环境公益的实现不是对环境私益的绝对压制和侵犯，而是在整体性生物多样性保护目标的范围内对环境公益与环境私益进行综合评价，最终获得环境利益的增益或减损的尺度和范围。
在生物多样性保护中，显性矛盾是生物资源保护和开发利用的矛盾，隐性矛盾是生物多样性保护的公共利益与生物资源利用主体个体利益之间的矛盾。[5]平衡生物多样性保护的公共利益与生物资源利用主体个体利益之间的矛盾不应当是仅在数量方面增加或减少利益，而是应当把环境公益与环境私益统一纳入生物多样性保护整体性目标当中，通过科学评估研判获取两者最大利益公约数，最终获得生物多样性保护环境利益的整体质量保证。所以，在整体系统理念下，生物多样性保护对多元化利益的平衡首先应当准确把握公共利益与个体利益的范围和内容，实现经济、社会与自然生态三者的可持续发展。然后在此目标指引下对生物资源或生态系统保护、经济发展、文化传承等个体利益要素进行综合协调，从而实现生物多样性保护多元化利益的平衡。
生物多样性整体系统法律规制的法理阐释与法治实践
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化新的伟大实践中，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，创立了习近平法治思想。[6]习近平法治思想作为建设新时代中国特色社会主义法治国家的思想引领与核心准则，为生物多样性保护法治建设提供了明确方向。在习近平法治思想引领下，我国生物多样性保护法律规制向整体系统范式转变不仅有了坚实的法理基础，而且当前生物多样性保护法治实践也为生物多样性保护法律规制范式的转变提供了有益经验。
法理阐释。习近平法治思想提出的“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”理念，使得生物多样性保护法律规制范式向整体系统的转变不仅在自然生态整体性保护层面获得了科学理念指引，而且也在法治体系建设方面明确了生物多样性整体系统保护的法治保障路径。
1.生物多样性保护目标的整体性。山、水、林、田、湖、草，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林草，它们相互作用、相互联系、相互影响。生态系统的整体性要求对生态系统保护的立法规制必须遵循其整体性的特征。[7]在生态整体主义理念下，生物多样性保护的法律规制目标应当与自然生态系统整体性保护相契合，以实现自然生态整体性保护为整体目标，通过综合性法律规制手段对生物多样性蕴含的各种自然生态要素进行层次性、系统性保护，从而促成以整体系统的目标推动形成系统综合的生物多样性法律规制体系。
在环境法视域下，生态整体主义并非意味着向生态中心主义的转向，而是在保护路径和保护手段上更加关注生态系统的整体性（而非其组成部分），更加强调法律主体的环境保护义务以及生态系统对人类行为的限制。[8]也就是说，生物多样性保护目标的整体性除了立足于自然生态系统的整体关联性特征以外，更为关注运用法律规制手段实现人类社会发展与自然生态的整体统一。此外，生物多样性保护目标的整体性是在把人类社会与自然生态共同纳入统一共同体的前提下，通过生物多样性保护的各种法律关系，明确各法律主体间的权利与义务，合理规制人类利用开发生物多样性资源的行为，从而实现人类社会与自然生态系统和谐永续发展的最终目标，从而实现作为调整社会关系的主观性法律规制范式与作为自然生态系统的客观性生物多样性资源之间的衔接融合。
2.法律规制手段的综合性。生物多样性保护法律规制以实现自然生态系统的整体保护为根本目标，而此中所包含的自然生态个体、物种种群、生物资源体系、生态系统等内容都属于法律规制的范围，即法律规制必须立足于整体性规制目标，采用针对性、类别化的手段对生物多样性体系中的各要素进行具体保护，从而实现法律规制层面生物多样性保护的整体系统性。在生物多样性保护实践中，以平衡多元化的利益结构为主要目标的法律规制活动不仅应采取具有强制执行力的行政管制型手段去对抗损害公共利益的个别非法行为，而且为获取利益主体对于法律规制活动的共同支持，还应当注重汇集和发挥各利益主体在生物多样性保护中的合力。发挥着思想教育、行为引导、政策宣示等功能的行政指导型法律规制手段将为生物多样性保护法律规制提供更为灵活有效的选择。
在生物安全视角下，生物多样性保护是生物安全风险预防的重要环节。为实现风险防控的整体性和全过程性，需要通过系统性的法律手段对生物多样性进行全方位保护。生物安全风险固有的传扩力不以任何行政边界为限制的法治意义在于其必须采取系统化视角，尽可能地全面覆盖或明或暗的风险“增生点”，上述种种制度措施归合为生物安全风险活动的全程控制机制。全程控制的风险应对机制需要协调各行政主体和企事业单位的工作以达成相对稳定的常态化保障效果。[9]在风险社会的时代背景下，生物多样性保护除了强调整体自然生态系统保护以外，还具有实现生物安全风险全面性防控的意涵，并且基于生物安全风险的领域多样性、风险来源不可预测性、损害不可逆性等特征，此种风险防控理念更为注重对风险的提前识别和全过程管控。因而，生物多样性保护法律规制手段的综合性不仅体现为不同主体基于自身风险防控资源而采取的系统化风险防控手段，而且也表现为基于整体风险防控的需求，生物多样性保护在不同领域和具体环节对于法律规制手段要求的差异性。
3.生物多样性保护利益主体的协同性。由于生物多样性保护蕴含了政府代表国家行使的有关生物资源国家所有权、利益相关者通过法律授权获得的生物多样性资源的利用权、收益权等，反映了生物多样性保护必须是在整体利益平衡的理念下对不同利益主体进行协同保护。同时，生物多样性的整体系统保护不仅体现了法律对多元化利益结构的衡平，而且也要求各利益相关主体应当基于共同的整体性保护目标构建一种互动协作的关系。在风险防控视角下，政府不得不扩展其权力边界，积极防控各种公共安全风险。这是因为，在个体层面，任何个体都无力单独实现公共安全，因而只能由政府保障公共安全，确保公共安全成为政府的基本义务；与之相应，个体需要让渡部分权利，政府需要扩张部分权力。[10]在此过程中，生物多样性保护因其系统广泛、要素复杂、领域多元等特征推动多种主体成为了生物多样性保护的利益相关者，并且结合生物多样性保护与生物安全的密切关联性，使得生物多样性保护利益主体结构呈现政府领导下多主体协作参与的样态。
生物多样性保护利益主体的协同性除了注重政府领导下的利益主体多元化以外，也强调了政府内部各行政部门的行政行为协同一致性。在生物多样性保护法治实践中，行政主体尤其是政府依据法律授权承担着生物多样性保护的重要职能，而政府的各行政部门则决定了政府职能的实现效率和价值。为实现生物多样性保护的统一性，政府应当保证其开展生物多样性保护决策制定、执行、监督等行政监管活动的“链条式”特征，避免部分政府部门因自身片面利益而出现的孤立性、隐蔽性行政行为，从而割裂政府生物多样性保护工作的整体性和连贯性。
法治实践。党的十九大报告提出：“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”。随着我国社会主义法治国家建设工作的全面推进，在国家政策导向下，多元化的法治实践也为生物多样性法律规制的范式转变提供了可靠经验借鉴。
1.生物多样性的跨境保护。生物多样性保护的整体系统性除了关注自然生态系统的整体保护以外，还强调了以特定区域的生物多样性系统为范围进行整体性保护，并且此种保护往往因呈现明显跨境特征而要求多个国家乃至全球的通力合作从而实现生物多样性的整体系统保护。我国因边界线极长，覆盖自然生态系统广泛，使得跨境保护成为生物多样性保护的重要内容。当前，我国在东北地区设立了三江、八岔岛、洪河、兴凯湖、达赉湖5个双边或多边跨界自然保护区，规划在建的有汪清、珲春两个跨界自然保护区；在西南地区设立了中越跨境生物多样性景观和廊道、中老跨境生物多样性联合保护区域两个双边跨境生物多样性保护区，规划建设的有高黎贡山中缅联合保护区。[11]
在我国生物多样性跨境保护的法治实践中，一方面在规范体系层面形成了包括国际公约、双边或多边条约、国际宣言或共识以及国内法律规范在内的多层次制度体系，为我国生物多样性的跨境保护提供了具体的行为规范和利益保障；另一方面在国际合作机制框架内，我国与相关国家和地区也形成了国家之间、地方政府之间、社会组织之间的综合性合作机制。2021年10月，在昆明举行的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上通过的《昆明宣言》也重点强调了“各国政府继续合作推动将保护和可持续利用生物多样性纳入或‘主流化’到决策之中，包括将生物多样性的多元价值纳入到政策、法规、规划进程、减贫战略和经济核算中，并加强生物多样性跨部门协调机制”等加强生物多样性保护国际合作的内容。可见，我国生物多样性跨境保护的法治实践不仅体现了生物多样性保护对于跨境乃至全球合作的客观要求，而且伴随着中国在国际生物多样性保护工作中展现的负责任大国担当，我国开始成为生物多样性跨境保护法治实践的重要倡导者和引领者。
2.流域性生态环境保护。2021年3月起施行的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）从立法层面反映了我国首部国家层面的河流流域立法对于生物多样性系统进行整体性保护的理念。该法第四十条第三款规定：“国务院林业和草原主管部门和长江流域省级人民政府林业和草原主管部门会同本级人民政府有关部门，根据不同生态区位、生态系统功能和生物多样性保护的需要，发布长江流域国家重要湿地、地方重要湿地名录及保护范围，加强对长江流域湿地的保护和管理，维护湿地生态功能和生物多样性。”在流域性生态环境保护有了国家专门立法依据背景下，生物多样性保护的法治实践也更具整体系统性。《长江保护法》坚持遵循长江流域生态环境的系统性、完整性特征，不仅注重长江全流域生态环境保护，而且提出了生物多样性整体系统保护的新理念。《长江保护法》对生物多样性保护除了注意对生态系统和生物资源的保育性保护以外，更为强调以保护、修复和永续发展为核心的整体系统保护，并以此为相关法律制度布局的重要依据。同时，为保证生物多样性保护的空间覆盖范围和监管效率，《长江保护法》基于生物多样性保护的区域空间性，不仅设置了跨行政区域的生态监管机制，而且在此机制下明确了基层行政主体相关监管职责，实现了长江流域生物多样性保护监管机制的整体系统性。
3.自然保护地的整体性保护。自然保护地是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的国家公园、自然保护区、各类自然公园所在陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域，建立自然保护地体系的首要目标是增加生物多样性就地保护的有效性。[12]我国目前已建立自然保护区2740多个，总面积约占陆地国土面积的14.8%，保护了我国超过90%的陆地自然生态系统类型，约89%的国家重点保护野生动植物种类，以及大多数重要自然遗迹。[13]2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》），在明确了自然保护地对于生物多样性保护的重要价值前提下，分别从总体思路、分级管理、科学利用、多方参与等角度明确了我国自然保护地建设的政策导向。该《意见》明确的“保持生态系统完整”“实行全过程统一管理”等理念，不仅反映了新时期我国自然保护地建设整体系统理念，而且为生物多样性保护法律规制的范式转变提供了政策依据。此外，2020年12月，生态环境部印发的《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》颁布施行以及今后将出台的《中华人民共和国自然保护地法》也反映出以保护自然生态系统整体性和生物多样性为主要目的的我国自然保护地保护法治体系也将向整体系统转型。
生物多样性保护整体系统法律规制的实现路径
在新时代背景下，应从整体性的角度准确把握拟解决问题的复杂性、关联性，并在此基础上构建具有针对性的问题解决系统，通过该系统各个部分的相互作用和联系形成解决问题的整体性合力。[14]在国家政策导向和实现生态系统整体保护现实需求的推动下，生物多样性整体系统保护理念的逐步确立，生物多样性保护的法理基础与法治实践更为关注在整体系统层面实现法治建构与生物多样性保护实践的目标一致性和体系衔接性，今后推动生物多样性保护法律规制范式向整体系统转变的实现路径可从以下几方面展开。
建立健全综合系统的法律体系。良好法律功能的实现不仅需要强大的法律制度设计能力，还需要实施过程中政策的合理运用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。[15]健全完善的生物多样性保护法律体系一方面把各主体环境利益运用系统规范的形式予以具体表现，通过明确不同主体的权责义务来规范各主体开发利用生物资源或生态系统的行为，从而实现生物多样性保护的政策宣示、保护理念、原则等内容的具象化；另一方面，立足于整体系统观念的生物多样性保护法律体系也有利于整合包括法律规制、行政监管、司法保障、社会参与等多元化的生物多样性保护资源和手段，从而使生物多样性保护的目标与法治实践高度契合。
建立健全综合系统的法律体系首先要求上位理念和目的的整体系统性。在当前生物多样性保护法律规范体系中，基于对生物多样性具体领域或特定物种的针对性保护，现有规范体系仍然体现出明显的领域孤立性和形式分散性。但是，不可否认的是当前我国生物多样性保护的法律规范体系已经在很大程度上为法治实践提供了立法支撑，为今后建立健全综合系统的法律体系提供了充足基础。在此背景下，法律体系完善的重心应当是谨慎审视整体系统法律体系的内涵要求，即注重以生物多样性整体系统的保护为主线，实现现有法律规范体系内部的关联互通，实现具体性法律规范制度差异性与整体法律规范理念一致性的衔接融合。
通过横纵法律体系的建构，能够促进开放联动的网状规则运行机制，使法律体系形成“自足自洽的弥散机制”。[16]在今后探讨制定国家层面的生物多样性保护专门立法问题时，应当明确该专门立法的立法定位和框架，不仅应从理念、原则、目的等方面明确生物多样性整体系统保护的内容，为下位立法的制定和实施提供标准和依据，而且在具体制度设置方面，宜从综合性、总揽性的角度安排生物多样性保护的基本制度，如预防性、强制性、指导性等类别化制度，从而在法律制度形式实现整体系统性的同时，为下位法的具体制度设计提供充足空间。同时，作为国家层面的生物多样性保护立法还应当与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国生物安全法》等国家层面立法进行互动衔接，围绕生物多样性整体系统保护的根本目的将相关法律制度规范予以整合协调，为生物多样性保护实现自然生态系统的整体性保护以及平衡多元化的利益结构提供体系完善、系统有序的法律制度体系。
强化统一协调的行政监管体制。法律之制是法治的静态面向，强调法律规则与法律制度在形式上的健全与完善，其关键是建立以法律规则为核心的健全的法律体系，进而形成具有内在一致性的法秩序。当法律规范体系基于共同的理念而形成相对无矛盾的、统一的秩序时，即为法秩序。[17]从法律体系的静态面向转化为立法者所期待的法秩序过程则需要法律规制和制度的具体实施，保证法律实施效果与立法目的的高度统一，而作为法律执行者的国家公权力机关依法行政、严格执法则成为实现法秩序的重要内容。所以，生物多样性保护法律规制范式的转变，不仅需要从制度规范体系层面明确整体系统理念和行为规范，而且也应当注重发挥行政监管机制推动生物多样性保护法律制度与实践统一协调的重要职能。
生物多样性保护因具有生态领域多样、空间范围广泛、利益结构多元等特征，使得生物多样性保护的行政监管机制为实现整体系统的法律体系建构目的，而必须把其行政权力的规制范围覆盖到生物多样性保护的各个领域和环节，实现对生物多样性中的生物资源和生态系统的全面保护。生物多样性保护行政监管实践往往存在多部门职权重叠交叉的情形，容易造成行政监管职权的冲突或失位，影响生物多样性的整体性保护。统一协调的行政监管机制则不仅需要国家层面生物多样性保护权威性领导体制的统一组织协调（如《生物安全法》明确的国家生物安全工作协调机制），而且也应当注意克服部分地方生物多样性保护实践中因追求片面部门利益而造成的孤立行政执法现象。今后统一协调的生物多样性行政监管机制一方面在领导体制方面可明确以国家生物多样性保护协调机制为中心，协调发挥国家有关行政部门的监管合力，实现国家层面监管机制的统一性和协调性；另一方面在地方行政监管方面应关注生物多样性保护行政行为的整体性，即明确地方各级政府是生物多样性保护主要监管主体的前提下，实现各级地方政府组成部门在履行行政职能过程中的衔接性，保证地方各级政府行政行为的权威性和统一性，从而实现行政监管机制在推动生物多样性保护法律规制范式向整体系统转变过程中执法理念与效果的一致性。
完善多层次的科学评估机制。利用生物多样性资源应采用可持续的方式，以确保生物遗传资源的永续利用，而不能基于纯粹的功利主义驱动，破坏生物多样性的自我恢复能力。[18]《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确了“组织对自然保护地管理进行科学评估，及时掌握各类自然保护地管理和保护成效情况”，“制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法”等要求，反映出国家政策导向对于建立健全多层次的生物多样性保护科学评估机制的要求。在顺应生物多样性资源利用客观规律和政策导向要求下，今后可从自然体系生态系统永续发展与社会价值实现两方面构建生物多样性保护的科学评估机制。
根据世界自然保护联盟的归纳，所有自然保护地的共性目标包括：保护生物多样性、为区域保护战略作出贡献、维护景观或栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性、具备足够大的面积确保特定的保护目标的完整性和长久维持、永久维护所拥有的价值、在管理计划以及监测评估项目的指导之下能够实现适应性管理的正常运转、拥有明确和公平的治理体系。[19]同时，根据《长江保护法》第四十一条“国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展长江流域水生生物完整性评价，并将结果作为评估长江流域生态系统总体状况的重要依据”的规定，生物多样性保护主要目标体现为自然生态系统方面的物种资源、区域生态系统等要素在被人类开发利用时能获得保育性和永续性的保护，从而实现自然体系生态系统的稳定。今后建立以自然生态系统永续发展为标准的评估体系时，除了以物种资源、生态环境的持续发展为标准以外，还应当把相关标准融入到行政执法、权力监督、司法保障等实践中，从而保障科学评估机制对不同主体行为的全面检验和规范。
在社会价值实现方面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“实施生物多样性保护重大工程，构筑生物多样性保护网络”的要求，反映了生物多样性保护不仅是自然生态环境系统保护的重要环节，而且也在整体系统视域下体现了生物多样性保护在国民经济发展总体布局的关键地位。党的十八大以来，随着生态文明建设成为我国“五位一体”总体布局的重要内容，生态保护不仅反映了我们党和政府对生态环境保护工作的认识，而且生态文明建设也代表了新时代背景下党的执政主题、人民核心利益、法治国家建设标准等多元化内容。在此背景下，生物多样性保护的评估机制除了包括自然生态系统要素以外，还应当把政策贯彻、人民利益保障、依法治国等内容作为评估机制的重要组成部分，从而实现生物多样性保护与新时代中国生态文明建设的同步协调性。
探索公私协同的保护模式。生物多样性整体系统性的保护要求对生物多样性涉及的各种生态系统和物种资源进行全面性保护，而在此过程中担负重要保护职能的行政主体虽然具有行政职权、行政监管资源等优势，但是面对系统复杂、种类多样、利益多元的生物多样性保护责任时，仍然容易存在保护能力与保护职责脱节的问题。与此同时，生物多样性保护还涉及不同主体多元化利益的平衡，为实现不同主体在生物多样性保护事项的趋同一致性，也需要为不同主体构建利益诉求与保障机制。在此背景下，为实现生物多样性整体系统保护，在立足于生物多样性保护的领域广泛性、利益多元性等特征前提下，不仅需要发挥行政主体的监管职权和资源进行公共事务管理的优势，而且也应当考虑行政主体在技术支持、专业知识等方面存在的不足，并为包括专家学者、专业机构、社会组织、公众在内的社会主体提供参与生物多样性保护的充足空间，从而以行政主体与社会主体的协同配合来实现生物多样性保护的生态维系、利益平衡等目标。
在此基础上，由于政府、市场和社会多元主体参与生态治理的目的就是要实现公共资源的优化配置，前提是有清晰的主体权利（力）边界、顺畅的诉求表达机制、有效的纠纷化解与沟通平台。这些只能为法治体系所供给，即立法明晰权利义务关系、执法司法保障权利的实现与主体间的制衡。[20]所以，建立健全生物多样性保护公私协同的保护模式，仍然需要在法治视野下构建相关的法律规制框架，即以生物多样性保护的利益保障为中心，在明确不同主体的权责界限前提下，构建行政主体与社会主体之间的利益沟通和保障机制，实现社会主体对行政主体行为的信赖和支持。同时，为避免生物多样性保护行政决策容易出现的孤立性、专断性现象，还应当充分发挥社会主体的专业知识、技术能力等优势，为行政主体的决策制定、法律实施等活动提供可靠的依据和参照，从而在公私协作方面为推动生物多样性保护法律规制范式的顺利转型提供有益支撑。
结语
生物多样性保护不仅意味着需要对物种资源、生态系统等自然要素进行全面系统保护，而且也反映了对生物多样性资源开发利用过程中不同主体的利益平衡，从而为生物多样性整体系统的保护赋予了新的意涵。在此背景下，我国生物多样性保护法治的理论基础与实践更为注重实现生物多样性的整体系统保护，法律规制范式在新时代背景下也开始向整体系统转变。在整体系统理念下，今后生物多样性保护法律规制范式的转变不仅在法治体系外在的法治理念、原则等方面强调生物多样性的整体系统保护，而且基于当前我国法治基础对于生物多样性保护的重要价值，此种转变也体现为法治体系内部的制度设计、组织领导、利益保障等方面衔接更为顺畅与协调，从而实现生物多样性保护法治体系与社会现实需求的高度契合。
（本文系国家社会科学基金重大项目“整体系统观下生物多样性保护的法律规制研究”和司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“整体系统观下生物安全法律体系研究”的阶段性成果，项目编号分别为：19ZDA162、20SFB3026）
注释
[1]秦天宝、田春雨：《生物多样性保护专门立法探析》，《环境与可持续发展》，2021年第6期。
[2]章轲：《生态环境部答一财：疫情暴露生物安全治理能力不足》，第一财经，https://www.yicai.com/news/100524777.html，2020年2月28日。
[3]秦天宝、袁昕：《推进生物多样性跨境区域保护的中国实践》，《生物多样性》，2021年第2期。
[4]董正爱：《社会转型发展中生态秩序的法律构造——基于利益博弈与工具理性的结构分析与反思》，《法学评论》，2012年第5期。
[5]温亚利、谢屹：《中国生物多样性资源权属特点及对保护影响分析》，《北京林业大学学报（社会科学版）》，2009年第4期。
[6]张文显：《习近平法治思想的基本精神和核心要义》，《东方法学》，2021年第1期。
[7]陈廷辉、林贺权：《从还原主义到生态整体主义：我国环境保护立法模式的转变》，《西南政法大学学报》，2021年第3期。
[8]参见白洋、杨晓春：《论环境法生态整体主义意蕴及其实现进路》，《山东理工大学学报（社会科学版）》，2019年第1期。
[9]秦天宝：《我国生物安全领域首部基本法的亮点与特征》，《人民论坛》，2021年第11期。
[10]张海波：《总体国家安全观下的安全生产转型：从“兜底结构”到“牵引结构”》，《中国行政管理》，2021年第6期。
[11]李正波：《中缅共同研讨生物多样性保护问题，联合发表宣言——中缅边境北段生物多样性保护与可持续发展合作研讨会记实》，《云南林业》，2017年第1期。
[12]刘超：《以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达》，《吉首大学学报（社会科学版）》，2019年第5期。
[13]曹巍、黄麟、肖桐等：《人类活动对中国国家级自然保护区生态系统的影响》，《生态学报》，2019年第4期。
[14]段帷帷：《系统性生物多样性保护法律体系的定位与构建》，《中国环境管理》，2021年第4期。
[15]杨宜勇、吴香雪：《政策法律化视角下农村扶贫开发问题研究》，《中共中央党校学报》，2016年第6期。
[16]张志铭：《转型中国的法律体系建构》，《中国法学》，2009年第2期。
[17]于文轩：《习近平生态文明法治理论指引下的生态法治原则》，《中国政法大学学报》，2021年第4期。
[18]于文轩：《论野生动物保护法制的生态整体主义进路》，《东岳论丛》，2021年第1期。
[19]Nigel Dudley主编：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，朱春全、欧阳志云等译，北京：中国林业出版社，2016年，第24～25页。
[20]郭永园：《协同发展视域下的中国生态文明建设研究》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第50页。
On the Paradigm Shift of Legal Regulation of Biodiversity Conservation
Qin Tianbao
Abstract: Driven by national policy guidance and practice, the overall system of biodiversity conservation has become an important part of the efforts to establish a legal system of biodiversity conservation in China because it meets the requirements of scientific mechanism, functional relevance and balance of diversified interests needed in biodiversity conservation. From the perspective of rule of law, the overall system of biodiversity conservation not only has the legal basis including the integrity of conservation objectives, the diversity of legal regulation means and the coordination of conservation participants, but also has sufficient legal practice in the cross-border biodiversity conservation, the protection of watershed ecological environment and the overall protection of nature reserves. Based on the meaning of overall biodiversity conservation and the existing legal basis, this article proposes to provide a path guarantee for the transformation of biodiversity legal regulation paradigm to the overall approach from the perspective of the legal regulation system, administrative supervision system, scientific evaluation mechanism and public-private collaborative conservation model in the future.
Keywords: biodiversity, legal regulation, paradigm shift, overall system
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