中国人民大学公共管理学院教授 杨宏山
【摘要】中国改革通过大规模的政策试验行动，构建了跨层级、跨部门、跨界别的议事网络，使基层官员、专家、利益相关者能够参与政策议程，增进了决策者与基层官员、专家、利益相关者之间的互动，促进了不同来源知识的分享和交流。这种知识共享和交流机制，不仅提升了政策制定的科学性，而且形成了一种试验民主模式。政策试验分为受控实验、地方试点和创新实践三种类型，分别遵循演绎、溯因、归纳的认知逻辑。试验民主的运作实践及成功经验表明，深化改革需要构建议题驱动的政策知识的共同生产网络，根据议题特性选择合适的试验模式，持续对地方性知识进行归纳和提炼。
【关键词】统一领导 试验民主 韧性治理 全过程民主
【中图分类号】 D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.004
改革开放以来，中国政府通过组织大规模的政策试验，总结各地在试点中积累的成功经验，利用地方性知识增进认知，进而通过顶层设计这一途径予以推广，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的政策创新模式。政策试验允许试点单位自行设定政策目标，自主选择政策工具和手段，这使地方官员、专家、利益相关者能够参与政策制定，增进不同来源知识的分享和交流。这种知识交流机制，不仅提升了试验决策的科学性，而且形成了协商民主的一种新形式——试验民主。政策试验可分为哪几种理论类型？它们是如何深化政策认知的？政策试验如何增进协商民主？试验民主与韧性治理之间具有怎样的逻辑关系？对于这些问题的分析和探讨，有助于深化对中国改革路径的理论认知。
中国改革的制度环境
当代中国实行政党主导的国家治理模式，执政党在国家治理体系中居于核心地位，各方面的政治制度都是以党的全面领导为根本原则而构建的[1]。与早发现代化国家由于内源性因素引发的制度创新不同，后发现代化国家的制度变迁大多是由于外部冲击导致国家面临总体性危机乃至失败的产物[2]。总体性危机引起激烈的社会矛盾和动荡局面，也引发社会内部要求系统性变革的呼声。在内忧外患面前，重建国家秩序既要争取民众支持，也要创建政党和军队，通过革命斗争推翻传统的权势集团，废除外部强加的不平等条约。
中国共产党成立后，带领中国人民通过浴血奋斗成立了新中国，实现民族独立，实现了从封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。新中国成立后，我国确立了以党的领导为根本原则的制度体系，中国共产党成为各项事业的推动者、领导者、组织者和实施者。党的十一届三中全会以后，我们党开启了改革开放和现代化建设新征程。党的十八大以来，针对党的领导存在弱化、虚化、边缘化问题，党中央明确提出，党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在。党的十九大报告指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步指出，“党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任，坚持党的领导首先要旗帜鲜明讲政治，保证全党服从中央。”
从党的组织制度看，各级党委实行“集体领导和个人分工负责相结合”的制度安排。集体领导即重大问题决策由党委成员集体讨论作出决定，个人分工负责则体现在公共政策的执行过程。《中国共产党章程》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”中国政策过程的一个突出特点是“议行一体化”，议事和执行相互融合在一起，政策执行跨越行政机关的边界，将更广泛的公共机构纳入进来。
在政府间关系方面，我国实行单一制的制度安排。宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在统一领导制度下，一方面，地方各级政府都要服从国务院的统一领导，负责贯彻落实中央政府及部门制定的各项政策措施；另一方面，中央政府需要把握国内外形势变迁，利用各领域的知识，持续调整优化公共政策，提升国家治理的创新和回应能力。
