深化改革的试验路径
在统一领导体制下，中国改革是依靠怎样的治理方式来保障民主决策的呢？很多研究发现，中国改革过程中伴随着大规模的政策试验[3]。政策试验创设了一种试验学习机制，它以解决特定问题为目标，通过议程设置聚焦于某一政策议题，基于一些理论或推论提出新的政策思路，通过持续的测试和检验，在证据支持下反复提炼解决方案，直至形成系统的政策安排。内外部环境变化促使政策分析人员提出新的政策规划，发出新的政策导向。新导向是否有效，需要通过小范围试点提供证据支持。政策试验普遍采取“试点探索”和“经验总结”的策略，在地方试点过程中，先引入政策原型，然后根据试点反馈不断优化政策安排[4]。
党的十一届三中全会以来，党中央确立了以经济建设为中心的政策路线，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期，政策试验被广泛应用于各领域的改革探索中，成为一种常态化的治理模式。1978年12月，邓小平同志在中央经济工作会议上发表讲话，提出“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾”[5]。
改革开放以来，中国政策试验的一个显著特征是，中央政府采取非均衡赋权的制度安排，授予试点地区更大的自主权，可在授权范围内先行探索并实施新方案[6]。政策试验需要选择试点地区，通过边做边学、边学习边实践，不断尝试新的策略和解决方案，持续观察新方案的效果，并根据反馈持续修订政策安排，直到产生可接受的结果。在政策试验过程中，经常会出现一些始料未及的动态和事件，这些事件会改变政策设计的结果，经过反馈和评估之后，针对出现的问题，决策者和组织者通过再设计途径对政策方案进行调整。通过总结各地的试点经验和教训，有利于深化对政策议题的认知，随着政策试验的推进，政策内容得到调整和优化。
党的十八大以来，中央强调宏观思考和顶层设计，致力于构建中央设计与地方探索相结合的试验制度，政策试验进入新的发展阶段。2012年12月，习近平总书记在主持中央政治局集体学习时指出，改革开放是一个系统工程，要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。”在新时代背景下，政策试验凸显了“中央设计”“请示授权”“依法试验”等组织原则[7]。政策试验更加重视顶层设计和总体规划，重大改革由中央进行统一部署；地方提出的改革方案需要获得授权后再进行试点；对于地方事权范围内的改革探索，地方政府拥有自主试验权。
试验民主：协商民主的新形式
现代国家治理具有两个至关重要的目标诉求：一是治理的理性，二是治理的公信力。为了提升决策的理性化水平，公共事务的决策过程需要发挥专家的作用，更好地运用专家知识；为了保障公信力，决策过程需要吸纳公众参与，公众的意志应当得到尊重[8]。专家是受过系统的专业知识训练的研究人员，他们长期从事某个领域研究，具有系统的专业知识积累。专家在科学知识方面具有优势，这类知识经由归纳、演绎或溯因推理，提出新的解释或推论，并经受同行评议的严格检验，具有更为广泛的适用性。公众并不具有专家所拥有的系统化的专业知识，他们一般只具有基于日常生活和阅历而归纳形成的经验判断。公众的知识以经验积累为基础，这类知识涉及地方性习惯、经验和见解，并与人们的日常活动密切相关，它直接影响着个人的生活方式[9]。
20世纪80年代兴起的协商民主理论提出，民主不应仅局限于选举环节，也要扩展到决策过程[10]。协商民主并不满足于选举民主的制度安排，主张将民主参与贯穿于公共生活的全过程，构建真正意义上的全过程民主。在协商民主理论看来，公共决策不应仅仅追求体现多数人的利益，也要考虑并协调社会中各方的立场和利益诉求[11]。协商民主理论主张构建包容性的议事平台，让不同利益群体通过协商方式，参与公共政策制定。协商民主理论专家希望建立理性讨论的公共空间，让利益相关者通过协商的方式，充分表达各自的主张和利益诉求，在讨论和审议的基础上，各自调整立场和诉求，进而凝聚共识，提出新的政策安排，或者为公共决策提供依据。
鉴于单一维度的选举民主容易导致政治献金、操控选举、社会两极分化、“多数人的暴政”、弱势群体受排斥等问题，协商民主提出通过平等对话、协商审议的方式形成公共政策，促使人们在进行公共决策时更加审慎。在协商民主论者看来，“一个民主政府是建立在说理和辩论的基础上的，而不仅仅是建立在投票和权力的基础上的”[12]。协商民主承认社会成员具有多元化的利益诉求，主张通过协商对话来协调各方利益，促进社会和谐，它拓宽了民主的视野，深化了对民主实践的理解。可以说，协商民主是一种与选举民主相平行的重要民主形式。
中国通过组织大规模的政策试验，在政策议程中创设了跨层级、跨部门、跨界别的议事平台，使专家和公众能够参与决策议程，了解很多政策议题和相关观点。在政策试验过程中，中央官员与地方官员、专家、公众之间进行持续的互动，这提升了政策制定的协商性和民主性。政策试验使地方政府在授权范围内可以自主设定目标并选择政策工具，中央部委通过总结地方经验，确定新的政策导向并设定评价标准。在决策者与专家、公众的互动中，各方不仅分享各自拥有的知识，也会利用对方提供的知识和信息，提出新的知识建构。这种不同来源知识的分享、交流和建构过程，以及其在政策试验中的应用，即表现为政策方案的持续调整、更新和优化。在持续互动中所形成的政策安排，不仅可以经受科学有效性的检验，也有助于获得利益相关者的认可和支持。
对于大国治理来讲，一项政策试验不仅要检验新政策在某个地区的有效性，也需要检验其在其他地区付诸实施的绩效状况，包括公众的接受程度。当一项新政策在试点地区取得成功后，中央政府通常会扩大试点，在全国范围内选择代表性地区进行测试，检验新政策的外部有效性。这种“从点到面”的政策试验构成了一种试验民主的治理模式，它通过持续的试验和评估来促进政策发展。在此过程中，政府系统与专家、公众具有持续的互动，并通过协商和协作来应用各方拥有的知识和信息，不断改进政策安排，提升公共政策的适应性，保障并实现韧性治理。
《中国的民主》白皮书指出，“中国发展全过程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的参与实践。”在理论研究方面，学术界对中国式民主的宏观制度和实践运作研究较多，形成了丰富的研究文献。在宏观制度方面，已有研究阐述了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等制度安排。在实践运作方面，已有研究剖析了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的实践发展。然而，已有研究对中国式民主的中层构造的理论探讨不多。中国国家治理将民主协商贯穿于政策制定全过程，并已经形成了跨层级、跨部门、跨界别的系统性制度安排。试验民主的理论视角通过区分政策试验涉及的多元行动主体，解析试验过程中的公共论坛、公开讨论、知识分享、互动协商和审慎决策，可为理解中国式民主提供新的理论资源。
