政策试验中的民主协商
从知识社会学角度看，政策制定是一个运用多元主体拥有的知识而对政策目标和工具进行选择的过程。传统意义上，政策制定过程主要受决策者和政策专家主导。随着试验成为政策制定的重要环节，它将利益相关者引入政策议程，决策者知识、专家知识遇到了公众拥有的地方性知识的竞争。在这种形势下，专家的见解与公共舆论之间很容易发生冲突。为了协调不同主体的立场、观点和利益诉求，需要在多方主体之间增进协商对话，促进不同知识的分享和交流，从而凝聚共识，形成政策知识的合作生产机制。
观察中国改革的基本路径，可以看到政策试验发挥了重要作用，它不仅是深化改革的一种方法，而且已经成为一种成功的治理模式。江小涓提出，中国改革之所以如此重视试点，除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”这个基本理念外，还有“效果不确定”“意见妥协”“因地制宜”等方面的原因。她指出，大部分政策试点的目的在于测试和评估新政策的效果，“对新的制度或政策的实施效果还看不准，需要进行小范围实测，观察实效和完善改革方案”[17]。在认知不充分情况下，通过试点来测试新政策的效果，既能够积累经验，也能突破障碍和缓冲压力，是推进改革的一种有效手段。
首先，政策试验构建了针对特定议题的议事网络，为决策者与基层官员、专家、公众之间增进沟通提供了便捷渠道。构建跨层级、跨部门、跨界别的互动平台，有利于促进各方所拥有知识的分享和交流。对于中央主导的政策试验来讲，这种知识分享进一步扩大到中央官员、地方官员、专家和公众等主体。各方进行互动的目的在于交换和协调各自提供的事实、解释、假设及因果逻辑。通过公开讨论和商讨，在必要时还会引入谈判机制，通过知识整合和再建构过程，最终形成共识性的政策知识，为深化改革提供共同的认知基础。在此过程中，各方都会收集数据和证据，听取基层官员、专家和利益相关者的意见和评价，进而调整自身的政策立场，它形成了针对一项政策议题的民主协商决策机制。
其次，政策试验在小范围开展试点，为持不同意见者之间增进沟通提供了有效途径。对于重大挑战的应对，各方行动主体提出的问题诊断往往存在分歧，甚至立场和观点完全对立。重大挑战涉及的问题高度复杂，政策干预的手段和结果具有不确定性，不同的政策主张互相竞争，难以形成统一意见，无法达成各方都接受的方案，这使得政策决策变得极其困难。在意见分歧的情况下，政策试点就成为解决问题的一种有效机制，它在小范围内开展试点，决策者具有进退余地。政策试点采取让事实说话的策略，当政策试验产生证据时，围绕政策议题的争议就会得到缓和，从而有利于凝聚共识。在持续的试验和比较中，有利于探索出有效的政策道路。
最后，政策试验在中央与地方之间建立协商机制，为各地因地制宜推进改革提供了可行途径。在统一领导体制下，政策试点采取中央与地方协商的方式，它允许地方根据实际情况选择恰当的节奏推进改革。对于大国治理来讲，全国各地的自然状况差异较大，经济社会基础不同，推进改革的初始条件不一样，深化改革的政策需求也不一样。有些新政策适合东部地区，但却不一定适用于西部地区。推进改革需要考虑各地的基础条件，尤其是经济社会领域的改革不能要求各地“齐步走”。政策试点应与地方的自主创新相结合，根据实际情况分批分期推进改革。这样，中央提出新的政策导向后，基础条件较好的地方先行试点，取得成功后形成示范效应，其他地区跟进学习可减少“试错”成本。
以试验民主支持韧性治理
对于一项复杂的政策议题来讲，当决策系统缺少相关知识积累时，对于政策议题的理解就会呈现混乱、错杂、分歧的特征。为了增进认知，就要通过小范围试验来观察不同干预措施的结果，在决策者与基层官员、专家、利益相关者之间增进交流，倾听不同行动主体的意见和评价，进而总结经验教训，把握事物发展的规律性特征，推进新知识的生产。决策系统依靠新知识深化认知，进而制定新政策。随着对政策问题的认知走向深化，复杂问题就会变得结构化。
政策试验可理解为对不同来源知识的应用和再建构的过程，它针对特定议题构建议题学习网络，通过互动交流持续获取新知识，并将其纳入政策知识体系之中，形成新的政策知识建构。在政策试验过程中，专家、官员、利益相关者之间持续地互动，促进了不同来源知识的分享和交流，并通过知识整合和再建构过程，持续生产新知识。不同行动主体所拥有的知识具有各自的特点：专家的知识在科学性方面具有优势，它依赖于同行评估机制进行质量审查；官员的知识与政府实践和行政流程密切相关，它强调知识的政治性和应用价值，但在评估机制上并不那么严格；利益相关者的知识以特定情境下的经验积累为基础，主要表现为地方性知识或者见解。
在多层级治理体系中，与中央政府相比，地方政府对本地情况更为了解，在地方性事务方面拥有信息优势，而中央政府掌握着决策权，双方之间的信息传递是有限的[18]。如何利用地方政府的信息优势改进公共治理呢？一种有效的途径就是区分决策权与探索权，中央政府对试点地区实行特殊授权，将新政策的探索权让渡给学习能力强的地方政府。试验民主针对政策问题构建议事平台，将中央官员、地方官员、专家和利益相关者纳入议事过程，促进了不同来源知识的分享、交流和应用，有利于化解统一领导和有效治理之间的张力，既发挥统一领导的制度优势，又充分利用不同来源的知识，提升政策决策的科学性和民主性，增强国家治理的韧性和适应性。
“韧性”（resilience）这一概念最初应用于力学、工程学领域，用来衡量物体受外部压力后反弹回原初状态的程度。后来，这一概念进一步拓展内涵，用以表达应对能力、适应能力等，并在生态学、管理学等领域得到应用[19]。“韧性”刻画了系统受到外界干扰时所表现出的一系列能力，包括吸收外界冲击和扰动的能力、通过建立学习机制提升自适应的能力、回复到原初状态或达到更好状态的能力，以及降低灾害风险和损失的能力等[20]。就国家治理来讲，韧性治理意味着不同主体之间保持着相对稳定的结构关系，当受到外部冲击时，不同主体之间又能够迅速进行协调，以保持国家治理的弹性和调适能力。韧性治理承认个人理性能力的有限性[21]，强调国家治理要调动多方主体的积极性和创造力，决策者要增进与基层官员、专家、利益相关者的互动，促进不同来源知识的分享、交流和应用。
韧性治理是在国家治理基本结构已经制度化的背景下，为了激发多元主体的内生活力，政治系统设置开放性、包容性的政策议程，使各类行动主体都能参与政策过程，从而持续优化公共政策体系及公共治理模式，有效应对各种冲击和挑战。对于大国治理来讲，既要维护公共政策的统一性，又要保障地方治理的有效性，一个有效的途径便是引入政策试验机制，围绕特定政策议题，构建跨层级、跨部门、跨界别的政策网络，将中央官员、地方官员、专家、利益相关者都纳入协商过程。在政策试验中，中央官员、地方官员、专家、利益相关者的立场和观点反映了各自的信仰体系和价值观，他们对相关问题具有各自的看法，并且形成差异化甚至对立的解释和假设。不同来源的知识的分享和交流，有利于整合各方意见和观点，在试验结果及其产生的证据引导下，各方之间增进协调，从而凝聚共识，达成各方都能接受的政策安排。
我们从试验民主的视角剖析中国改革的行动逻辑，可以看到，政策试验创设了一种议事网络，决策者通过这种途径收集基层官员、专家和公众的意见和建议，并根据反馈获得的信息持续改进政策安排。这种“自上而下”与“自下而上”相结合的政策试验和知识生产过程，使中国改革实现了统一领导和有效治理两者的并行不悖，积累了国家治理与改革的中国经验，提供了发展中国家实现跨越式发展的中国方案。试验民主的运作实践及经验表明，深化改革需要创设一种组织学习机制，高效率地运用专家、地方官员和利益相关者拥有的知识，推进不同来源知识的分享和交流。
基于上述分析，提升国家治理的韧性和适应性，有必要从以下几个方面优化政策试验的组织安排和机制设计。
一是区分政策议题的不同属性，有针对性地选择适宜的试验模式，提升政策知识生产的有效性。从组织方式看，政策试验可分为受控实验、地方试点和创新探索三种类型，三者的认知逻辑具有差异性。受控实验将科学实验作为政策分析的一种研究方法，它将随机化视为实验的决定性特征。对于技术性议题来讲，选择受控实验方式，可更为精确地检验一种政策方案的有效性。然而，政策议题往往涉及大量的政治因素，公共政策总是被赋予某些价值目标，这些目标可能来自于国家治理的价值导向、公众参与所表达的目标诉求、政府官员以及政策专家的价值选择[22]。政策分析需要考虑所涉及机构和人员的价值观和影响力。对于目标模糊、存在价值冲突的改革议题来讲，决策者仅提出了新的政策思路，尚未形成明确的政策方案，在这种情况下，更适合采取小范围试点的方式，鼓励试点地区制定并实施新方案，收集基层官员、专家、利益相关者的评价和意见，有利于增进政策认知，提升政策决策的理性和正当性水平。
二是改进政策试验的机制设计，尽可能提出新的框架性思路，并采取小范围试点方式，减轻基层试点项目过多导致的行政负担。当前，有的行政部门在发出试点倡议时，并没有提出新的政策导向或设计。大部分地方试点都属于一种“创新”试探，它们并没有框架性的政策设计，只是强调探索和创新。一些试点项目的意义仅在于“有故事可讲”，可将汇报材料写得更为生动。有研究发现，在实践中，政策试点存在被科层化“捕获”的现象。既然试点变成了创新性探索，当上级政府发出倡议后，下级政府及相关部门就会被裹挟进来，基层政府承担了大量的试点项目，试点单位往往没有充足的时间和精力对现行治理方式进行反思和改进，只能采取“以不变应万变”的程式化运作[23]。鉴于此，提升政策试验的组织学习功能，有必要改进机制设计，决策者在接受新理念后，要尽可能提出新的政策导向，传递新的政策信号，并在小范围内开展试点，防止政策试点异化为科层化的运作形态。
三是区分政策试点的局部成功和全国有效性，在推广地方经验前，需要引入对话和审议程序，听取专家和利益相关者的声音，防止地方经验在大范围推广中出现问题。在改革成为主流话语的背景下，地方政府热衷于各种创新性探索。一些政策试点只是为了支持已经作出的创新决策，论证这种政策主张的正确性，因此试点提供了经过包装的“证据”支撑的汇报材料[24]。然而，有的试点经验是在严格控制干扰因素的前提下形成的，并且消耗了大量的人力、物力和财力资源。当试点经验大面积推开后，由于无法控制的因素，政策实施就可能难以取得同样的效果。政府治理具有多维度的目标任务，在常态情况下，地方政府不可能在某一领域投入太多资源。这使得一些精心打造的试点经验，却出现了难以进行推广的问题。为扭转这种现象，在试点经验总结和推广过程中，需要遵循协商民主原则，构建对话和审议机制，让不同观点都具有分享和交流的机会，在互相砥砺中增进认知，从试点经验中提炼具有更广适用性的政策知识。
四是创设政策试验的交流平台，在中央官员、地方官员、专家、利益相关者之间增进互动和知识交流。政策试验致力于通过局部试点的方式为政策决策提供证据支持。持续变化的外部环境，激发政策分析人员提出新思想和政策倡议。新的政策主张是否有效，需要在小范围内开展试点进行评估。政策试验通过区分决策权和探索权，赋予试点地区在特定议题领域的自主探索权，为政策创新和持续调整留出空间，使基层官员、专家、利益相关者能够参与试验议程，利用各自拥有的知识来改进地方治理。为了促进不同来源知识的分享和交流，政策试验需要构建跨层级、跨部门、跨界别的议题平台，从而容纳各方参与者，彼此分享观点和看法，进而对政策知识进行再建构，形成政策知识的共同生产机制。
五是持续对地方试点及经验进行评估，对地方性知识进行归纳和提炼，并将其转化为更为规范化、系统化的一般性知识。在政策试验中，小范围试点取得成功后，首先需要发挥专家的作用，通过调研和评估的过程，识别有效制度安排，从地方经验中提炼新概念，将实践经验转化为概念性知识，为地方经验的分享、交流和传播提供便利。对于不同地区在试点中积累的成功经验，也需要专家进行总结和归纳，对地方性知识进行整合，形成更为结构化的系统性知识，从而深化对政策问题及应对措施的认知。随着对政策议题的发展规律具有更多认知，议题自身的不确定性就会降低。随之，政治系统通过政策制定过程，采纳专家提供的系统性知识，将其转化为制度性安排，在更大范围内发挥作用。
（本文系国家社科基金重大项目“中国特色政策试验与政府间学习机制研究”和中国人民大学科研基金重大项目“政策试验模式的国际比较研究”的阶段性成果，项目编号分别为：19ZDA123、20XNL022）
