中国现代国际关系研究院研究员 牛新春
【摘要】当前，美国政治极化的程度史无前例，西方学者使用“极端极化”来描述这一状态。美国对华政策本身正在经历1979年以来最关键的转型，政治极化增加了转型的风险、极端倾向和不确定性。近年来，美国对华政策“政治化”“工具化”态势明显，特朗普、拜登竞相在极端强硬的方向上“一路狂奔”。未来一段时期内，美国对华政策仍然会处于“动荡期”，暂时还看不到回归理性、平衡和稳定的迹象。
【关键词】美国政治 政治极化 美国对华政策 中美关系
【中图分类号】 D771.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.005
过去四年，美国对华政策经历了中美建交以来最剧烈、最复杂和最混乱的转变。同期，美国国内政治极化也达到历史巅峰。两者之间并非孤立，而是有一定的内在联系。政治极化扭曲了对华政策轨迹，对华政策分歧也加剧了政治极化。美国对华政策骤然转型并非历史必然，而是各种因素偶然聚合形成的“完美风暴”，政治极化是其中之一。2008年金融危机以来，中美实力差距持续缩小，意识形态矛盾不断加深，美国精英的忧患意识、悲情战术与草根民粹的排外情绪在特定时间点意外结合，形成了政策转型的大背景。美国政治极化程度加深，两党政治舞台上充满情绪化、煽动性的表演，构成美国对华政策突变的催化剂。特朗普特立独行的执政风格，成为对华政策转型的最后推手。如今白宫虽然易主，中美战略竞争的大背景依然如故，政治极化的恶性冲击有增无减，短期内恐怕难以看到相对稳定、理性和平衡的美国对华政策。
对华政策“工具化”
作为两党制的特点之一，政治极化在美国历史上并不罕见。通常情况下，美国政治版图是“两头小中间大”，两党选民各自的基本盘小，中间选民比重大，谁赢得中间选民谁就赢得大选。政治极化时代，中间选民纷纷回归基本盘，政治版图变成为“两头大中间小”。近几届美国大选，两党的基本盘不断扩大，“游移选民”的比例屡创新低。[1]根据国会投票记录，目前是1789年以来美国政治极化最严重的时期，两党意识形态重叠部分从2012年开始完全消失，最“自由”的共和党议员也比最“保守”的民主党议员保守。[2]2020年总统大选前，90%的民主党和共和党选民认为对方获胜对美国而言是一个灾难。[3]政治极化程度史无前例，学者们开始使用“极端极化”（extreme polarization）的概念。在美国政治传统中，国家安全、对外政策属于总统职权范围，受党派斗争影响小，即便在极化时代也大抵如此。美国国会参议员阿瑟·范登堡有句名言“政治止于国境线”，意思是党派政治仅限于国内问题。然而，在“全球化”和“极端极化”的双重影响下，内政与外交的界限消失，外交特别是对华政策被“政治化”“工具化”。
美国外交传统是通过塑造有利的国际环境，间接服务于美国人的利益。现在，特朗普和拜登都把外交同美国人的利益直接挂钩。特朗普提出“美国优先”，跳过塑造国际环境这一环节，外交直接服务美国利益。拜登则更甚，提出“外交为中产阶级服务”，跳过国际环境、美国利益两个环节，外交直接服务美国国内的一个阶级，旗帜鲜明地把阶级斗争、国内政治引入外交。2021年6月5日，七国集团财长会议通过全球税收改革方案，美国财长耶伦宣布这是“中产阶级、工人阶级的正义”。在美国当前的经济结构中，约10%～15%从事管理、技术工作的人构成所谓“超级阶级”，其他人都属于“工人阶级”，白人工人阶级多支持共和党，少数族裔工人阶级支持民主党，两党都声称自己代表工人阶级，都想壮大自己的工人阶级队伍，保护工人阶级利益成为美国外交的首要目标。[4]
在外交“内政化”“政治化”的进程中，美对华政策首先受到影响。特朗普时期，共和党执行带有民族主义、孤立主义色彩的外交政策，中国是美国退出世界贸易组织、联合国人权理事会等国际组织的借口。拜登上台后，民主党推行具有国际主义色彩的外交，全力修补受损的国际形象，中国又成为顺手的粘合剂、催化剂。为应对所谓的“中国挑战”，2021年3月12日，美、日、印、澳四方峰会呼吁打造一个“自由开放的印太”；为集中精力对付“来自中国的激烈竞争”，4月14日，拜登宣布美国将从阿富汗全部撤军；为对冲中国的“一带一路”倡议，6月13日，七国集团公报提出“重建更美好世界”计划；为防范中国的“制度性威胁”，6月14日，北约峰会联合声明确定了新的防御目标；为打击中国的“不公平竞争”，6月15日，美国与欧盟就航空补贴争端达成协议；为腾出手来遏制中国，6月16日，美国同意与俄罗斯就“战略稳定问题”对话……从东亚、南亚、欧洲到中东，“中国”这个词汇萦绕在美国参与的每一场国际会议的上空。
在美国国内，政治极化使正常政治程序几近瘫痪，两党争相利用“中国威胁论”推进自己的政策主张，明指“中国威胁”、暗渡“党派私货”。特朗普利用“中国威胁论”推动右翼民粹主义的政策，增加军事开支，推卸国际义务，拥抱保护主义；拜登则借助“中国威胁论”实施左翼民粹主义的施政纲领，扩大政府职能，增加对科技、教育、基础设施、产业链的投资，增加社会福利支出。2018年10月，特朗普签署法令，成立“美国国际发展金融公司”，宣布提供600亿美元的贷款、担保或保险，帮助美国公司在亚、非、拉同中国“一带一路”有关项目竞争。这是2002年以来继“国土安全部”之后美国成立的最大联邦机构。对抗中国的海外影响，是成立这个机构的理由之一。民主党参议员克里斯·库恩斯说：“这太令我吃惊了，2015年从奥巴马时期我们就推动同样的法案，一直通不过，现在包装成针对中国的方案，立刻就过了。”[5]美国2020财年国防授权法文本中200多次提到中国，为扩大国防预算寻找证据。[6]2021年4月28日，拜登在国情咨文中宣布2.3万亿美元的基建计划，6次提到中国，《华尔街日报》称“美国所有政策都披上了同中国竞争的外衣”。[7]2021年6月8日，美参议院通过“美国创新与竞争法”，投资总额达2500亿美元，以维持美国在各领域的对华竞争优势。
于是，美国出现一种极化时代的政治奇观，只要把国内政治议题用反华外衣包装起来，最终获得多数支持的概率大大增加。炮制“中国问题”成为政治上的“终南捷径”，截至2021年5月，参众两院共有175个涉华提案等待审议。“中国问题”成为一个筐，什么议题都能往里装。2019年1月～2020年8月第116届国会任期内，参众两院共提出366个涉华议案、76个不具约束力的决议案，其中12个法案最终成为法律。[8]
无论是特朗普还是拜登，既受制于政治极化的大环境，也利用政治极化打“中国牌”，最终恶化了对华决策环境。在高度分化的西方世界、政治极化的美国，“中国威胁”是少数几个甚至可以说是唯一能凝聚共识的议题，“在国内创造就业，本来同中国威胁没有关系，但是华盛顿这样做可以使他们的计划看起来物美价廉。”[9]早在2020年2月13日，自由派学者就在《外交》杂志为未来的民主党总统献策：“左派要打中国牌：外部敌人能促进国内进步”，该文断言，“自由派的反华战略不仅能维持美国繁荣、保护美国安全和延续美国理想，而且能弥合美国国内分歧。”并提醒：“打中国牌有风险，但左派不打，就会拱手让给强硬保守派。”[10]可见，打中国牌已经成为美国两党不得不玩的游戏，是“比谁更烂”的恶性竞争。美国中国问题专家何瑞恩在题为《打中国牌》的文章中警告，想借“中国威胁论”弥合美国国内分歧的企图都不会成功，最终只会损害美国的利益。[11]
对华政策“极端化”
国际格局正面临百年未有之大变局，美国政治极化的程度史无前例，不仅让美国国内的外交共识消失殆尽，而且使两党的外交言行不约而同地向极端化方向发展。冷战结束后，西方意识形态与美国实力共同构成国际秩序的“软”“硬”基石。近年来，美国相对实力下降，西方意识形态“内卷”，现存国际秩序面临“软”“硬”两方面的挑战。围绕这种挑战的来源、影响和对策，美国国内形成“民族主义”和“全球主义”的阵营对峙，同国内政治中的“白人优先”与“多元主义”分野互为表里。
“民族主义”的思想根源是历史上的孤立主义，集中体现为特朗普高举的“美国优先”旗帜，其基本逻辑是：减少国际义务，专注国内建设，使美国再度伟大，最后才能恢复美国的国际领导地位。“全球主义”的思想根源是历史上的国际主义，集中体现为拜登高呼的“美国回来了”口号，其基本逻辑是：恢复美国国际领导地位，扩大国际合作，才能节约国际支出，专注国内建设，使美国再度伟大。针对美国的实力地位、面临的威胁和应对路径，双方有着截然相反的观点。根据美国“芝加哥国际事务委员会”民调，80%的共和党人相信“美国例外论”，认为美国是世界上最伟大的国家，但只有35%的民主党人这样认为；民主党人认为美国面临的五大威胁依次是：新冠疫情、气候变化、种族歧视、外国干预美国大选、经济不平等；共和党人的这一次序是：中国、恐怖主义、移民、国内极端主义、伊朗核问题。[12]共和党强调盟友、国际组织和国际制度的消极面，视其为对手、累赘和搭便车者；民主党则强调积极的一面，视其为财富、伙伴和舞台。美国学者福山说，极化是塑造美国全球角色的唯一因素，拜登当选并不会让极化消失，美国人对外交的基本前提没有共识，对于美国应多大程度上介入国际事务也没有共识。[13]
政策的“钟摆效应”是美国两党制的特征之一，但是政治极化迫使政策在极左和极右两个极端之间剧烈摇摆。美国哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特指出，美国国内分成两个敌对阵营后，执政党往往追求最大胆、最具争议和最极端的政策，政策摇摆的频率和幅度大幅上升。[14]例如，民调显示气候变化问题是美国最具争议的话题，78%的民主党人认为气候变化是一个紧迫问题，而79%的共和党人持相反观点，特朗普上台后退出巴黎气候变化协议，拜登上任后则立即重返。[15]
在对华政策上，两党不是在极左与极右之间摇摆，而是在极端强硬的方向上“一路狂奔”。根据皮尤中心民调，89%的美国人认为中国是竞争对手、敌人，表明大多数美国人视中国为挑战。但是，对于挑战的紧迫性、应对挑战的办法，党内、党派之间缺乏共识。63%的共和党人把对付中国作为优先外交目标，64%的民主党人持相反观点；53%的共和党人视中国为敌人，80%的民主党持相反观点；60%的民主党人认为关税战对美国不利，75%的共和党人持相反观点；44%的美国人认为应同中国建立密切的经济关系，53%的人则主张在经济上对华强硬；55%的美国人要求限制中国留学生，43%的人反对。[16]但是在极化时代，这些分歧不重要了。“好人缺乏信念，坏人充满激情。”两党的激进派达成了一致，其影响远远超过占多数的务实温和派，严肃、理性的对华政策没有立足之地。任何一个政治人物，只要提到有关中国的积极信息，就会受到严厉批评。2019年5月3日，拜登在竞选期间曾谴责共和党夸大“中国威胁”，他说，“中国要吃我们的午餐吗，算了吧”；“中国不是美国的竞争对手”。[17]随即，拜登受到党内外严厉批评，不得不迅速改口。
第一，两党竞相无上限地鼓吹“中国威胁论”。针对中美之间的经济摩擦，2018年3月，特朗普指责中国搞“经济侵略”，1943年第二次世界大战期间美国曾用这个词形容纳粹德国的经济政策，此后美国政府再没对其他国家使用过。针对中美实力对比变化，时任美国国防部长马蒂斯鼓噪中国崛起是对“美国繁荣与安全的核心挑战”。[18]针对中美意识形态差异，国务卿蓬佩奥多次宣称“中国共产党是当今时代的最大威胁”。[19]拜登则更甚，2021年2月19日在慕尼黑安全会议上说，人类处在一个关键转折点，这是一个“专制与民主对决的时刻”。[20]中国不仅是军事威胁、科技威胁、意识形态威胁和经济威胁，还是一个“全社会威胁”，在美华人学生、科学家、媒体都是“第五纵队”。这不仅仅是冷战思维，而是第二次世界大战期间出现过的战争思维。美国智库“昆西研究所”东亚项目主任史文于4月21日在《外交政策》上发文，批评美国国内广泛流行的“中国威胁论”，认为“无论从政治、经济、军事和意识形态哪个角度看，中国都没有对美国构成生死攸关的威胁”。[21]
第二，两党都谴责对方对华软弱，甚至“通敌”。通常情况下，两党会指责对方判断失误、政策错误。政治极化时代，妥协被认为是绥靖，甚至是卖国，两党甚至指责对方通敌。美国建国初期，汉密尔顿主义者被指责“通法”，杰佛逊主义者被谴责“通英”。2016年大选后，特朗普的“通俄门”阴影挥之不去。2019年12月18日，特朗普因“通乌门”事件被众议院弹劾，成为美国历史上第三位被弹劾的总统。特朗普任期内，自由派媒体一直谴责特朗普对华软弱，2017年，《纽约时报》宣称“特朗普是一个中国间谍”，他想“让中国再次伟大”。[22]同理，2021年初，拜登宣布其庞大的基础建设计划后，特朗普指责这是“送给中国的礼物”。
第三，对华政策是“过河卒子”，只能硬着头皮往前冲，越冲越极端。2020年12月的一项民调显示，90%的两党人士认为拜登两年内会进一步遏制中国，其中87%的人相信这样做能获得两党一致的支持。[23]在极化时代，对华强硬是最简便的政治避险办法。两个高度敌对、情绪化的阵营，任何情况下都不能承认自己的失误、对方的优点，政策反思、纠偏的机会没有了，外交妥协空间也没有了，取而代之的是简单、粗暴和极端，就像战场上的“不投降就开枪”。特朗普执政期间，民主党疯狂谴责其对华政策。然而，拜登当选后却继承了特朗普的绝大部分对华政策，甚至有过之而无不及。特朗普政府于2020年11月宣布制裁48家中国企业，拜登政府于2021年6月将制裁名单扩大到59家。特朗普对华贸易战明显失败，美国经济学者和企业家认为，关税战没有改变中国的行为，美国贸易赤字却上升40%，美国进口商承担了新征关税的90%，美国出口商也承担了大部分。[24]但是，拜登原封不动地继承了特朗普的关税政策。2020年，特朗普提出“新冠病毒来源实验室论”时，民主党、自由派视其为一个无知的笑话。然而，2021年5月，拜登煞有介事地要求情报机构90天内就此拿出评估报告。或许拜登也想修正特朗普的错误，调整失败的中国政策，但是必须表现得比特朗普更强硬，毕竟对拜登而言，国内政治的利害关系更大。
目前两党在参众两院的政治斗争异常激烈，民主党在参院只有一席优势，众院有六席优势，这是自1930年以来美国最弱的多数党，在这种背景下两党均不敢对任何一票等闲视之，极端派的影响被放大。
美国“国防头条”网站在题为《警惕拿中国说事》的评论中指出，过去两三年里，中国成为美国政治中表现谁更强硬的政策议题，共和党要求增加军事开支对抗中国，民主党请求扩大基础建设开支对抗中国，这是聪明的，也是无耻的，是一种危险的游戏。[25]美国前国家安全委员会亚洲事务高级主任麦艾文认为，美国必须面对的现实是中美深厚而复杂的相互依赖与日益扩大的利益分歧同时存在，一项稳定的美国对华政策必须同时包括竞争与合作。[26]但是，政治极化让这样的对华政策变得不再可能。
对华政策的“动荡期”
美国对华政策本身正在经历1979年以来最关键的转型，政治极化增加了转型的风险、动荡和不确定性。美国国务院于2021年5月21日公布“美国对华关系”文件，明确提出“战略竞争”是美国处理对华关系的基本框架，这是美国政府首次正式、公开提出对华政策从“接触”进入“战略竞争”时代。战略转型本身就充满风险与动荡，从相对温和的“接触”转向具有较强冲突性的“战略竞争”，更是一个动荡、试错和博弈的过程，对于中美这样的全球性大国而言，战略转型的动静会更大、更难。拜登政府的国安会印太事务协调员坎贝尔在2021年5月26日指出，对华“接触”时代结束，美国对华政策的主轴是竞争，目标是建立一种稳定、和平且给美国带来最大利益的竞争模式，未来可能会有一段令人担忧的时期。[27]受政治极化影响，这个“令人担忧的时期”只会更长，从而更令人担忧。
战略竞争可以是良性竞争，也可以是恶性竞争。良性竞争通过发展自己来超越对手，恶性竞争通过打击对手来保持自己的优势。鉴于中美关系的复杂性，美国对华政策既不会是完全的良性竞争，也不可能是全面的恶性竞争，而更可能是拜登政府经常强调的：该竞争的竞争、能合作的合作、须对抗的对抗，最终形成坎贝尔所说的“稳定、和平且给美国带来最大利益的竞争模式”。
当前的美国对华政策有内在缺陷、矛盾，在这个基础上不会形成一种稳定的竞争模式。一方面，美国要把战略重心放到国内，改善中产阶级的经济状况；另一方面，美国正在构建遏制中国的宏大国际战略。国际战略目标与国内经济发展需求相悖。美国与中国是全球最大的两个经济体，双方经济深度交融。美中两国占全球100家最有价值公司中的76家，欧洲则从20年前的41家降到15家，全球经济重心明显向中美两国位移。美国占全球GDP的24%，全球商业活动的48%；中国占全球GDP的18%，全球商业活动的20%。[28]未来五年，若中美贸易冲突能有所缓和，税率从19%减到12%，就能为美国创造14.5万个工作机会，增加1600亿美元的GDP，给每个家庭带来460美元收入；相反，若中美经济实质性脱钩，美国GDP将损失1.6万亿美元，2022年损失73.2万个就业岗位，2025年损失32万个，每个家庭损失6400美元。[29]显然，遏制、孤立中国会损害美国经济利益，对中产阶级的影响更甚，他们不会支持拜登政府的对华战略。2020年大选前，包括现任国安会主任沙利文在内的拜登外交班子成员撰写的政策报告就断言:“没有证据表明中产阶级支持美国恢复在全球的单极主导地位，升级与中国的新冷战，或在民主和专制之间发动全球竞争。”[30]现任中央情报局长威廉·伯恩斯在2020年10月接受采访时说，美国享有全球霸权的时代已经结束，美国对宏大的外交构想没有兴趣，我们不会回到1949年或1992年甚至2016年，时代已经变了。[31]然而，在政治极化的裹挟下，拜登政府自相矛盾，既要复兴美国中产阶级经济，又要构建宏大的反华国际战略，比如，在全球组建排除中国的产业链和供应链，建立所谓的“芯片同盟”“清洁网络”“疫苗联盟”等。
如果这种趋势持续向极端方向发展，世界会分裂为两个经济体系、两个技术体系、两个政治体系和两个军事体系，这将是冷战结束以来美国最具野心的国际战略构想，同振兴国内经济的计划背道而驰，是美国不可承受之重。2021年“新美国安全中心”学者萨姆·萨克斯提出对华政策的“小院高墙”理论，认为美国需要锁定少数至关重要的科技点（小院），积极保护（高墙），其他领域继续对华开放，这样做最符合美国利益。[32]“小院高墙”理论反对美国对华全面竞争的政策，以降低经济成本，避开对华政策的这个内在矛盾。
一方面，西方进入“民主衰退”时期；另一方面，美国要制造“民主”与“专制”的对决。国际政治野心与国内政治现实脱节。经济上同中国脱钩，美国中产阶级不会同意，欧洲也不愿意跟着玩火。美国与中国分别是欧洲第一、第二大贸易伙伴，欧洲不想在中美之间选边站，也不认为中国是其“旗鼓相当的对手”。因此，拜登政府把叙事重点转向意识形态，强调中国崛起对西方意识形态的挑战，声称遏制中国是保护“民主价值体系”。拜登在国内外各种场合不断重复“民主是个好东西”（democracy can deliver），渴望重塑美国“民主灯塔”的地位，抢占国际意识形态斗争制高点。然而拜登生不逢时，近20年来美国国内政治极化，民主政治乏善可陈，国际吸引力下降，2021年1月6日总统大选期间甚至发生暴徒占领国会的事件。美国“民主灯塔”的光环不再，更遑论照亮全球。美国现任中央情报局长伯恩斯在2020年6月的一篇文章中说，“外国人不是嘲笑我们，他们可怜、蔑视我们，这更可怕。”[33]被“嘲笑”“可怜”“蔑视”是美国政治制度的现实处境，同拜登追求的全球领导地位相去甚远。
内在矛盾注定美国现行对华政策不会平稳、持久，政治极化更是雪上加霜。受极化影响，美国外交不再具有连续性、可靠性。一位欧洲外交官说：“欧洲人担心美国不再有外交共识，每届政府都追求全新的政策，这是一个恶梦。”[34]一方面，国际条约获参议院批准的难度越来越高，总统都倾向于用行政协议取代正式条约；另一方面，新政府逆转前任政府的作法越来越普遍，不仅是朝令夕改、人走政息，而且还要把政策逆转过来。根据宪法规定，国际条约需要参议院三分之二多数批准，因为政治极化，获得三分之二多数几乎不可能。1930年至1999年期间，参议院平均每年批准15个条约。[35]近30年来总统送达参议院的条约数量快速下降，克林顿189个、布什95个、奥巴马38个、特朗普5个。[36]2015年国务卿克里在众议院作证时说，奥巴马政府没有把伊朗伊核协议签署成国际条约，因为“你不可能在参议院通过任何条约”。[37]因为没有条约的约束力，新总统非常容易改变前任的政策。特朗普上任后退出的国际机制包括：“共同全面行动计划”（伊朗核协议）、联合国人权委员会、“关于安全、有序和正常迁移的全球条约”、“全球难民条约”、联合国救济和工程处、“巴黎气候变化协定”、世界卫生组织、联合国教科文组织、“中程核力量条约”、“开放天空条约”、“维也纳外交关系公约”、“与伊朗的友好、经济关系和领事权利条约”、“新削减战略武器条约”。拜登上台后，立即重返“巴黎气候变化协定”、“新削减战略武器条约”、联合国救济和工程处、世界卫生组织，并着手恢复伊核协议。特朗普在执政的头100天发布29个行政命令，其中16个用来撤销前任的命令；拜登上任100天内，发布42个行政命令，其中20个用来撤销特朗普的命令。在这样的背景下，美国对华政策要形成一个稳定的框架几近不可能。
对华政策的内在矛盾是内因，政治极化的冲击是外因。在内外因的双重作用下，特朗普政府、拜登政府频频出台对华政策，但缺乏长远性、战略性思维，“对华政策是一通乱拳，只有政策没有战略”。[38]
结语
表面上看，新的美国对华政策已经成型，“战略竞争”是主轴和主旋律，各部门、各党派和各级政府都要跟着这个调子走。四年多来，美国对华政策的言行似乎也显示，美国形成了全方位、全球性和全政府对华政策，这是一个集中、统一、协同推进的政策框架。罗伯特·杰维斯在《国际政治中的知觉与错觉》中断言，国家决策的集中、组织程度往往被夸大，这是国际关系中的一个通病。[39]当前，美国对华政策是国内政治极化、国际政治环境演变、突发性危机等多重因素偶然聚合的结果，其集中性、组织性和战略性也被夸大了。拜登政府一再强调对华政策要该竞争的竞争、能合作的合作、须对抗的对抗，但是对于竞争、合作和对抗的领域分别是什么，执行的方式是什么，美国国内对此远远没有共识，因而不可能形成集中、统一的政策。于是，在执行中只见竞争、对抗，不见合作。政治极化背景下的对华政策把复杂问题简单化，从单一视角看问题，用单一措施解决问题。全政府对华政策实际上是全面开花，各党派、各部门和各级政府各取所需，往“中国威胁”这个筐里装私货，党派利益、部门利益和地方利益超越国家利益。如果因此认为美国对华政策本身就是单一视角、单一措施，就会失之毫厘、谬之千里。事实上，美国对华政策远远没有最后定型，未来将长期处于试错、动荡和调整阶段。2021年5月4日，美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李成指出，如果认为美国的决策层、外交界和普通民众对美国的对华战略已经达成共识，那就太简单了。[40]
中美关系回到全面冷战时代，不符合美国利益，这是特朗普、拜登两届政府的基本共识。但是，受各种因素影响，两届政府不断采取孤立中国、遏制中国、脱钩中国的政策，这些政策碎片不断累积，可能会在事实上形成不可逆转的冷战格局，出现美国政府不愿看到的结果。从美国国家利益的视角看，这是美国对华政策最坏的场景。约瑟夫·奈警告，夸大“中国威胁”是一个“危险的误判”，“一直以来美国面临的最大风险是自己犯错误。”[41]最好的场景是美国最终找到两种制度和平相处的机制，双方仍然有科技、经济领域的激烈竞争，但这是制度安排下的竞争，两种政治制度、两种文化、两种经济体系创造出一种共享的国际机制。不好不坏的场景是维持目前的状态，双方打打谈谈，斗而不破，既没有找到共同的制度安排，也没有完全脱钩，必须通过贸易战、科技战、信息战来对话，一事一议，一次斗争接着另一次斗争。从目前的形势判断，美国对华政策摇摆在最坏与不好不坏两种场景之间。
未来，突破当前美国对华政策恶性循环的可能前景有三个。一是目前宏大的、理想化的对华政策结结实实碰到了南墙，民主国家联盟、清洁网络这些设想无法落实，草草收场；二是中美之间出现重大突发危机，现行对华政策的风险骤然升级，迫使美国紧急刹车；三是美国政治极化态势逆转，中间选民、理性观点重新占据主流，美国对华政策回归基本面。
对极化时代的美国对华政策而言，中国有时是工具，有时是目标，更多的时候既是工具又是目标。假作真时真亦假，真假难辨，当真与假混为一体时，真假更是难分难解。越是面对这样的环境，越需要冷静、客观、专业，不要过早下结论，避免下过于简单的结论。
注释
[1]Corwin D. Smidt, "Polarization and the Decline of the American Floating Voter", American Journal of Political Science, Vol.61, No.2, April 2017, pp. 365-381.
[2]David T. Smith, "Build Back Better: Bipartisan in a Divided Nation Is an Attractive Mirage", https://blogs.lse.ac.uk/usappblog/2021/04/02/building-back-better-bipartisanship-in-a-divided-nation-is-an-attractive-mirage/.
[3]Michael Dimock and Richard Wike, "America Is Exceptional in the Nature of Its Political Divide", November 13, 2020, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/11/13/america-is-exceptional-in-the-nature-of-its-political-divide/.
[4]John Halpin; Brian Katulis; Peter Juul; Karl Agne and Nisha Jain, "How Americans Envision a More Perfect Union", May 26, 2021, https://www.americanprogress.org/issues/politics-and-elections/reports/2021/05/26/499742/americans-envision-perfect-union/.
[5]Glenn Thrush, "Trump Embraces Foreign Aid to Counter China's Global Influence", The New York Times, October 14, 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/14/world/asia/donald-trump-foreign-aid-bill.html.
[6]Josh Rogin, "Congress on China: Don't Trust, Verify", The Washington Post, December 18, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/12/17/congress-china-dont-trust-verify/.
[7]Gerald F. Seib, "China Looms Over Infrastructure Plan", The Wall Street Journal, April 6, 2021, https://www.wsj.com/articles/china-looms-large-in-biden-infrastructure-plan-11617631234.
[8]Scott Kennedy, "Thunder Out of Congress on China", September 11, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/200911_Kennedy_Thunder_out_of_Congress.pdf.
[9]Nina Luo, "The American Victims of Washington's Anti-China Hysteria", The New Republic, May 20, 2021, https://newrepublic.com/article/162429/yellow-peril-rhetoric-selling-war-with-china.
[10]Tarun Chhabra; Scott Moore and Dominic Tierney, "The Left Should Play the China Card", Foreign Affairs, February 13, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2020-02-13/left-should-play-china-card.
[11]Ryan Hass, "Playing the China Card", NOEMA, May 20, 2021, https://www.noemamag.com/playing-the-china-card/.
[12]Dina Smeltz, "Foreign Policy Is Biden's Best Bet for Bipartisan Action, Experts Say–But GOP Is Unlikely to Join Him on Climate Change", December 10, 2020, https://theconversation.com/foreign-policy-is-bidens-best-bet-for-bipartisan-action-experts-say-but-gop-is-unlikely-to-join-him-on-climate-change-150508.
[13]Steven Erlanger, "Europe Wonders If It Can Rely on U.S. Any Longer, Whoever Wins", The New York Times, October 22, 2020, Section A, Page 12.
[14]Stephen M. Walt, "America's Polarization Is a Foreign Policy Problem, Too", https://foreignpolicy.com/2019/03/11/americas-polarization-is-a-foreign-policy-problem-too/.
[15]"Environmental Protection Rises on the Public's Policy Agenda As Economic Concerns Recede", Pew Research Center-U.S. Politics & Policy, February 13, 2020.
[16]Laura Silver; Kat Devlin and Christine Huang," Most Americans Support Tough Stance Toward China on Human Rights, Economic Issues", Pew Research Center, March 4, 2021, https://www.pewresearch.org/global/2021/03/04/most-americans-support-tough-stance-toward-china-on-human-rights-economic-issues/.
[17]Adam Edelman, "Biden's Comments Downplaying China Threat to U.S. Fire up Pols in Both Sides", May 9, 2019, NBC News, https://www.nbcnews.com/politics/2020-election/biden-s-comments-downplaying-china-threat-u-s-fires-pols-n1001236.
[18]Office of the Secretary of Defense, "Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military's Competitive Edge", Washington: Department of Defense, 2018; Fareed Zakaria, "The New China Scare: Why America Shouldn't Panic About Its Latest Challenger", Foreign Affairs 99, No.1 (January/February 2020), pp. 52-69; Gina Harkins, "SecNav Says China Poses 'Threat Beyond Any Comparison' to American Way of Life", Military.com, October 28, 2020; and John Ratcliffe, "China Is National Security Threat No.1", Wall Street Journal, December 3, 2020.
[19]Marc Santora, "Pompeo Calls China's Ruling Party 'Central Threat of Our Times'", The New York Times, January 30, 2020, https://www.nytimes.com/2020/01/30/world/europe/pompeo-uk-china-huawei.html.
[20]"Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference", February 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/.
[21]Michael D. Swaine, "China Doesn't Pose an Existential Threat for America", https://foreignpolicy.com/2021/04/21/china-existential-threat-america/.
[22]Thomas L. Friedman, "Trump is a Chinese Agent", The New York Times, March 29, 2017, Section A, Page 27.
[23]Dina Smeltz, "Foreign Policy Is Biden's Best Bet for Bipartisan Action, Experts Say–But GOP Is Unlikely to Join Him on Climate Change", December 10, 2020, https://theconversation.com/foreign-policy-is-bidens-best-bet-for-bipartisan-action-experts-say-but-gop-is-unlikely-to-join-him-on-climate-change-150508.
[24]Yen Nee Lee, "U.S. Companies Are Bearing the Brunt of Trump's China Tariffs, Says Moody's", CNBC, May 19, 2021, https://www.cnbc.com/2021/05/18/us-companies-bearing-the-brunt-of-trumps-china-tariffs-says-moodys.html.
[25]Kevin Baron, "Beware 'Just Say China' Politics", Defense One, April 8, 2021, https://www.defenseone.com/ideas/2021/04/beware-just-say-china-politics/173242/.
[26]Evan Medeiros, "How to Craft a Durable China Strategy: Washington Must Reconcile Interdependence and Conflict", Foreign Affairs, March 17, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-03-17/how-craft-durable-china-strategy.
[27]"U.S. Is Looking to Convene In-person Meeting of the Leaders of Australia, India and Japan Focused on Infrastructure", Reuters, May 26, 2021, https://www.cnbc.com/2021/05/27/the-us-is-looking-to-convene-in-person-quad-meeting-in-the-fall.html.
[28]"The New Geopolitics of Global Politics", The Economist, June 5, 2021, https://www.economist.com/leaders/2021/06/05/the-new-geopolitics-of-global-business.
[29]"The U.S.-China Economic Relations: A Crucial Partnership in a Critical Juncture", Oxford Economics, January 2021, https://www.uschina.org/sites/default/files/the_us-china_economic_relationship_-_a_crucial_partnership_at_a_critical_juncture.pdf.
[30]Salman Ahmed; Rozlyn Engel (eds.), "Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class", Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2020, p. 3.
[31]Steven Erlanger, "Europe Wonders If It Can Rely on United States Any Longer, Whoever Wins", The New York Times, October 22, 2020, Section A, Page 12.
[32]Samm Sacks, "Samm Sacks Testifies Before House Foreign Affairs Committee on 'Smart Competition' With China", May 10, 2019, https://www.newamerica.org/cybersecurity-initiative/digichina/blog/samm-sacks-testifies-house-foreign-affairs-committee-smart-competition-china/.
[33]William G. Burns, "Polarized Politics Has Infected American Diplomacy", The Atlantic, June 6, 2020, https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/06/polarized-politics-has-infected-american-diplomacy/612778/.
[34]Steven Erlanger, "Europe Wonders If It Can Rely on U.S. Any Longer, Whoever Wins", The New York Times, October 22, 2020, Section A, Page 12.
[35]"Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate", https://www.govinfo.gov/content/pkg/CPRT-106SPRT66922/pdf/CPRT-106SPRT66922.pdf.
[36]Kenneth A. Schultz, "Perils of Polarization for U.S. Foreign Policy", The Washington Quarterly, 2017, 40: 4, p. 14.
[37]Iran Nuclear Agreement: Hearing before the Committee of Foreign Relations, House of Representatives, 114th Cong. (2015), https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-114hhrg95693/html/CHRG-114hhrg95693.htm.
[38]Chas W. Freeman, Jr., "Washington Is Playing a Losing Game with China", 9 East Asia Forum, May 2021, https://www.eastasiaforum.org/2021/05/09/washington-is-playing-a-losing-game-with-china/.
[39]Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics, NJ: Princeton University Press, 1976, pp. 319-342.
[40]Cheng Li, "Biden's China Strategy: Coalition-Driven Competition or Cold War-style Confrontation?", May 2021, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/05/Bidens-China-strategy.pdf.
[41]Joseph S. Nye, JR., "What Could Cause a U.S.-China War?", https://www.project-syndicate.org/commentary/what-could-cause-us-china-war-by-joseph-s-nye-2021-03?barrier=accesspaylog.
责 编／马冰莹
Political Polarization and the Transformation of American Policy Towards China
Niu Xinchun
Abstract: At present, the degree of political polarization in the United States is unprecedented. Western scholars use the term "extreme polarization" to describe this state. The U.S. China policy itself is undergoing the most critical transformation since 1979. Political polarization has increased the risk, extreme tendency and uncertainty of the transformation. In recent years, the U.S. China policy has been "politicized" and "instrumentalized", and Trump and Biden have competed to "dash ahead" with an extremely tough posture. For some time to come, the U.S. China policy will still be in a "turbulent period", and there is no sign of returning to rationality, balance and stability for the time being.
Keywords: U.S. politics, political polarization, U.S. China policy, Sino-U.S. relations
