“扎实推动共同富裕”系列专家解读之十六
作者：中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授、博导、创新工程首席专家 丁元竹
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“为了保障和改善民生，党按照坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路，在收入分配、就业、教育、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面推出一系列重大举措，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推进基本公共服务均等化。”党在不同历史时期一贯结合当时的具体情况，把基本公共服务体系建设的重点落脚在区域、城乡和不同群体关系的协调上，通过基本公共服务兜底基本民生，保障人民群众发展的机会，将基本公共服务作为实现全体人民群众富裕的重要手段。通过基本公共服务托底满足人民群众最直接最现实最迫切的公共服务需求，努力解决好发展中的不平衡不充分问题。可见，基本公共服务均等化既是党坚持底线思维保障和改善民生、处理好发展不平衡不充分问题的重要举措，也是党实现共同富裕战略思想的基本内容。我们要不断完善基本公共服务均等化相关机制，推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。
做好基本公共服务均等化的制度安排
一是党领导推进基本公共服务体系建设的经验表明，必须作好基本公共服务均等化的制度安排。首先，均等化是个复杂体系，包含着丰富的内容。尤其在中国这样一个拥有14亿多人口、960万平方公里国土面积的大国，人群之间、区域之间、城乡之间存在很大差异，实现基本公共服务均等化面临着错综复杂的局面，因此实现均等化的目标和手段不能是单一的。与实现均等化目标相关的法律法规和政策至少应包括以下内容：均等化权利的法律界定、国家基本公共服务均等化发展规划、财政政策与转移支付体制、提供主体、评估制度及其实施、问责制度等。要从人的全面发展的本质要求出发，以社会公平正义为准则，深化政府行政体制改革，明晰政府的职责，把促进社会事业发展作为社会建设的主线，不断提高基本公共服务供给能力，完善公平保障机制，逐步缩小群体差距、城乡差距、区域差距。在经济不断发展的基础上，适度提高基本公共服务的标准，适度扩大基本公共服务的内容，提高基本公共服务均等化的质量和水平。换言之，现阶段促进基本公共服务均等化的基本原则是：要在战略上为消除地区、城乡、贫富之间差距过大创造条件，实现城乡资源双向流动，推动全国经济社会协调发展。要结合乡村振兴战略的实施，在空间上合理布局公共服务设施、设备和人才，下好人口合理布局这盘棋。
二是根据基本公共服务均等化的目标和实现时间节点，明确政府各层级、各部门基本公共服务供给责任，评估基本公共服务均等化的地区财力需求和财政支付能力，提高地方政府提供基本公共服务均等化所需要的财政能力。随着我国基本公共服务领域各项制度的不断规范化，基本公共服务均等化的政府财政责任应逐步走向更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。从供给方式和供给便利性着眼，大多数基本公共服务本质上是地方性公共产品，地方政府应当承担起供给责任，中央财政在全国范围内进行收入分配调节，完善转移支付体制。
三是科学划分基本公共服务供给体制中中央政府与地方政府的责任，要遵循实践和理论两项基本原则。第一，在有利于中央对地方有效调控的原则下，最大限度调动地方政府提供公共服务的积极性、主动性、创造性，探索运用基本公共服务均等化作为社会发展宏观调控的基本手段，发挥其在国家实现共同富裕目标中的宏观调控作用。第二，依据公共需要与公共产品的特点，明确界定各级政府对基本公共服务的支出责任和制度安排责任，充分发挥市场主体和社会主体的作用。要坚持以社会需求为导向，制定并实施社会公共设施配置标准和规划，在不断完善基本公共服务均等化体制机制基础上，布局好非基本公共服务和生活性服务，强化重点领域、薄弱环节和边远区域的发展，扩大教育、卫生、文化等优质资源的供给能力。
紧紧围绕消除体制分隔和建设美丽中国推进基本公共服务均等化
一是通过促进基本公共服务均等化疏导人口流动，实现劳动力和人口合理布局。通过相应的土地、住宅、劳动等政策的实施，吸引城乡发展需要的人才有序流动。实现义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、社会治理、就业服务等领域的体制机制接轨。城市化的关键是为农民进城就业创造更多的机会和提供更多的基本公共服务，使进入城市的人口有长期稳定的生存发展手段。只有这样，城镇化水平才可能扎实提高，才能实现高质量的城市发展。乡村振兴需要为乡村居民和进入乡村的人才提供更多、更高质量的基本公共服务、非基本公共服务和生活性服务。改革现有土地制度，通过土地承包权市场化，使农民在放弃土地后能得到按市场价格计算的补偿，为进入城市的乡村居民创造良好的制度环境。不断完善土地经营规模控制政策。创造条件使城市资本、人才进入乡村地区，实现城乡资源的双向流动。
二是以就业为导向，加快职业教育发展。加强制造业和现代服务业技能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。加快教育体制改革，推广订单式培养模式，推动连锁办学，提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中，扶持高水平高等和中等职业学校健康发展。加大对乡村职业学校支持力度。
三是完善公共服务社区化服务网络，满足居民的基本公共服务需求。依托社区组织和社会服务机构，通过支持社区中心服务设施和信息服务平台建设，整合政府和社会各方面的投入，建立统一指导和规范，建立居民自主选择和积极参与的社区服务网络，带动各类社区服务业尤其是非基本公共服务和生活性服务的健康发展，不断提高社区居民生活的便利性、舒适性和温馨性，提高城乡社会生活品质。城市规划应该考虑外来人口的居住空间、公共设施，加速促进农民工转变为市民。在重点发展中心城市的同时，提高其对周边地区的辐射能力，特别是对乡村的反哺，统筹城乡协调发展。
推进基本公共服务均等化要分步进行
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，到2035年我国基本公共服务实现均等化，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。推进国家基本公共服务均等化需分步进行。
一是要在提高地方财政能力，基本实现城镇化，缩小城乡体制分隔，加快欠发达地区、边疆地区发展上下功夫，逐步实现基本公共服务不受行政、空间、时间限制的人人可及。
二是实现城市高质量发展和乡村振兴战略的有机统一，不搞“单打一”政策。在经济进入稳步增长阶段后，城镇吸纳就业能力会回归平稳状态，所以城市高质量发展和乡村振兴是一体化的建设过程。城镇规划和乡村规划都要考虑住房建设、公共服务、社区治理等问题，考虑满足城镇就业和回乡创业人员的需要。
三是坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，在乡村振兴进程中为农民创造更多的就业机会，在建立全国统一市场过程中更加关注统一的城乡劳动力市场体制机制的完善，完善城乡劳动者平等就业制度。深化村镇产业发展改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。
四是对欠发达地区、农村地区、边疆地区的公共财政支出要大于其他地区，不断完善转移支付制度。通过综合协调和政策引导，平衡政府资源投入和引导社会资源的合理流向，促进基础教育、卫生医疗网点、大型群众性文体活动中心等基础性社会事业服务质量和服务水平的提高，实现西部、农村与发达地区之间的相对平衡，在空间上合理布局高质量基本公共服务设施、设备和人才。
五是要以农村教育为重点，推动城乡教育均衡发展，全面普及九年义务教育。巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制，增强财政困难县义务教育经费保障能力。调整城乡中小学布局结构，在适度集中教育机构的同时，处理好学校教育与家庭教育的关系，确保实现青少年的身心全面发展。
六是不论是在基本公共服务项目上，还是分区域、分群体的公共服务项目上，基本公共服务体系应当实现全面的、多层次的综合衔接和全面的机会均等，并通过基本公共服务供给确保人口、资源、信息的自由流动，为实现共同富裕奠定基础。
“扎实推动共同富裕”系列专家解读
