构建新型工农城乡关系，实质上是对传统资源要素配置方式、结构进行系统性调整。从世界经济发展的一般规律看，一个经济体迈入中高收入阶段后，全要素生产率会逐渐成为经济增长的动力源泉。当前，城乡发展不平衡、工农关系不完善，对我国经济向更高层次、更高质量、更高水平跃升形成重要挑战。究其根源，在于城乡要素存在结构性错配，带来全要素生产率损失，进而成为城乡差距难以根本缩小的关键原因之一。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》强调打造统一的要素和资源市场中第一位要统一的就是健全城乡统一的土地和劳动力市场。此前，国务院印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》也提出要畅通城乡要素循环，促进要素更多向乡村集聚。从要素配置角度来认识和求解城乡发展平衡性问题，触及了城乡关系的根本和底层逻辑，不仅是保供固安全、振兴畅循环的本质要义，也必将为畅通城乡经济循环、构建新发展格局提供基础支撑。
把握城乡要素循环的三个关键词
城乡要素循环，基本表现是生产要素在城乡发展空间的双向自主有序流动和平等交换，并通过要素链的循环畅通，促进城乡产业链、供应链、价值链的重构与升级，实现城乡产业耦合、供需适配和利益均衡分配，最终形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣格局。
“双向”，即城乡要素流动不是单向度的，或者说不存在长期单向流动。当然，对不同区域、不同发展阶段，要素双向流动的内涵会有所差别。长期以来，我国农村要素长期净流出，即单向由乡到城，导致城市繁荣而农村发展相对迟缓。近年来，为了支持乡村振兴发展，构建了系统性、针对性和实效性更强的强农惠农政策支持体系，积极引导要素向乡村流动，过去要素单向流出局面已经有了很大改善，但难言根本扭转。这表明，推动城乡要素双向流动，政策调整优化是不可或缺的，但不是必然的。一般而言，生产要素为实现其最高边际报酬率而流动。只有城乡各自不可替代的功能能够有效实现，乡村价值能够充分挖掘，城乡要素流动和交换才能更加充分。
“自主”，即城乡要素流动是自由的，不存在市场垄断阻碍和不合理的行政限制，可以自由进入市场。这要求必须首先具备比较顺畅的通道或场域，也就是说要素市场是相对健全的；同时，市场也是有效的，要素的供求行为都是充分竞争的，要素价格主要由市场来决定，可以真实灵活地反映市场供求关系、资源稀缺程度，进而引导城乡要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
“有序”，即推进城乡要素自由流动是有时序和一定节奏的，安全可控是基本前提。我国的基本国情农情是“大国小农”，不同地区具备的条件不同，不同要素的属性和市场化程度也存在差异，特别是农村土地要素，一定程度上还承载着就业和社会保障功能，这就决定了实现要素自由流动必然是“有序”的，而非一蹴而就。另外，有序还体现为不同要素市场化配置改革具有整体性和协同性，从而实现更高的组合配置效率。
畅通城乡要素循环的三个维度
在我国社会主义市场经济条件下，畅通城乡要素循环，必然是政府引导和市场机制有效结合的结果。从充分发挥市场在要素配置中的决定性作用看，畅通城乡要素循环，可以从三个维度来把握。
首先，城乡要素能否高效循环，关键要看市场体系的健全程度与运行效率。在我国社会主义市场经济体制确立和发展过程中，市场发育存在要素滞后于商品、农村滞后于城市的现象，城乡统一的要素市场体系还没有完全建立起来。具体地看，城乡统一的劳动力市场、土地市场等尚未真正形成，资本要素、技术要素、数据要素等市场发育则更为迟缓，产权保护、市场准入等市场基础制度也存在短板，市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的局面还没有完全形成。市场体系不健全，整体运行效率不高，影响了要素的流动性和配置效率。
其次，城乡要素能否高效循环，也要看产业成熟度和回报率。在市场经济条件下，要素总是向生产率高、回报率高的地区、部门和企业流动。畅通城乡要素循环，促进要素更多向乡村集聚，除了政府的合理引导外，很大程度上取决于农业生产率和收益率能不能得到有效提升。目前看，要实现这一目标，至少存在两个比较突出的制约因素。一方面，农业全产业链建设不快。我国农业产业链条偏短，多功能性开发不充分，导致农业收益率很难明显提高。另一方面，城乡产业转移不够顺畅。城乡产业转移是要素跨区域流动的载体。随着城市市场拥挤效应和要素成本上涨，部分产业或产业链环节向乡村转移是可能的，但由于县域作为城乡产业协同载体的承载能力不强、农业营商环境不优，导致要素向农村流动集聚受到阻滞。
最后，城乡要素能否高效循环，还要看消费市场和生产主体能否良性互动。畅通经济循环的重要目标在于推动供需在更高水平实现动态平衡。目前，城乡生产与消费对接还不够畅通，影响到要素跨城乡、跨业态组合配置。这既表现为农村产品和服务供给与城市居民消费需求匹配性不强。城市居民对安全优质农产品的需求，以及回归自然、体验农业、休闲度假的需求日益增长，但绿色优质农产品供给能力不足，品质化、精细化的休闲旅游产品供给也不充分；同时，还表现为城市产品和服务供给与农村居民消费需求匹配性不高。收入水平逐步提高后，农村居民对工业品质量和市场服务有了更高要求，但面向农村市场、适合农村居民消费升级需要的产品和服务开发不足。
促进要素更多向乡村集聚
畅通城乡要素循环，难点和关键在于促进要素更多向乡村集聚，增强农业农村发展活力。为此，要加快建立城乡统一的要素市场，健全要素市场运行机制，分类推进要素市场化配置改革，促进城乡要素平等交换、双向流动，提高要素组合配置效率。
劳动力要素需着力促进城乡人力资源双向流动。针对城市下乡返乡人才，健全人才入乡激励机制和城乡人才合作交流机制，保障其合法权益，让下乡返乡人才“留得住、有保障、干得好”，真正归心农村、扎根农村。针对农业转移人口，完善“人地钱挂钩”政策，推进城镇基本公共服务均等化，特别是健全“三权”市场化退出机制和配套政策，让人口流动与土地权益流转匹配起来，提高农业转移人口市民化质量，让有意愿有能力的转移人口真正“融入城市、安居城市”。
土地要素需着力优化城乡土地资源配置。建立城乡统一的建设用地市场对提高土地资源配置效率至关重要，尽管其复杂性、敏感性强，但必须进一步创新突破。要积极做好存量建设用地盘活文章，完善城乡建设用地增减挂钩政策，深化农村宅基地制度改革试点，推动集体经营性建设用地入市，并建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激励搞对。适应乡村产业振兴要求，围绕解决“用地难”问题，加快探索适合农村新产业新业态特点的供地方式，建立高效的产业用地供给制度，促进休闲农业、乡村民宿、农产品初加工、农村电商等规范健康发展。
资本要素需着力拓展乡村建设资金来源渠道。围绕增强农村金融服务的可得性、便利性和有效性，进一步完善县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，充分利用现代技术手段，积极发展农村数字普惠金融，提高金融服务覆盖宽度和深度。同时，建立完善社会资本投资农业农村指引目录制度，改善乡村营商环境，更多利用市场化手段，引导社会资本投向农业农村。这一过程中，注重引导社会资本与村集体、农民建立更加紧密的利益联结关系，并构建相应的风险防范机制。
县域经济连接城市、服务乡村，是城乡要素跨域流动、跨界配置的重要载体。县域经济的发展壮大，对城乡资源要素配置、产业协同发展具有重要意义。应将以县城为载体的新型城镇化与推进乡村全面振兴有机衔接起来，建立分类推进县域经济发展的支持引导机制，赋予县级更多资源整合使用权，加快县城公共服务设施、市政公用设施、产业配套设施、环境卫生设施等补短板，增强县城综合承载功能和服务能力，推进县乡村功能衔接互补和资源统筹配置，辐射带动农民就近就业增收和乡村产业发展，引导和服务城市要素入乡发展、城市人口入乡消费。
