【摘要】近些年随着补习市场的发展，关于补习的公众焦虑愈发普遍化、长期化，于是政府不得不出面干预。然而，当政府用行政手段叫停补习市场的疯狂后，中长期政策需要在市场规制的框架下，明确政府、市场和社会之间的关系；在公共服务供给中，明确非公机构的行为规范，在此基础上，寻找合适的规制工具，实现逻辑和技术理性的统一。
【关键词】补习市场 政府干预 市场规制 治理监管 【中图分类号】G521 【文献标识码】A
区分短期和中长期治理的出发点和目标
治疗市场缺陷，最成熟的法案还是来自市场规制框架。因此，治理校外培训市场，在经验层面上向国外学习固然重要，但是，超越经验，在理解市场缺陷的基础上，学习多种类型非典型市场，如二手车市场、香烟市场、奢侈品市场、排污权交易等，这些市场规制的理念、路径、方法以及实践案例，可以成为“补习”治理的出发点。
在科学性普遍被认可的医学领域，确定温和的治疗目标尚且困难，对于动辄要“用猛药”“出狠招”的社会政策领域，确定温和的治理目标更加面临来自方方面面的压力。于是，在短期采用“急刹车”的方式也具有较强的合理性，一些“雷霆”手段带来的过高行政成本和民众的心理成本，也可以理解和接受。然而，“补习市场”终究是个市场，从中长期看，确定治疗方案最终要建立在对市场机制的理解上，在治疗病症的同时，要培育社会规制政策的逻辑理性和技术理性，将沟通和“安慰剂”作为政策工具以降低焦虑。
家长补习的“热情”恐怕还会持续一段时间，政策制定者在进行权威发布的同时，学习一点儿社会沟通，这需要行政方式面对转型挑战。与此同时，寻找合适的“安慰剂”减缓家长焦虑，如：暂缓发布高中普职1:1招生限制，不去放大家长对于孩子中考后进入职业高中的恐惧；将职业教育体现在课程供给上，弱化普通高中和职业高中之间清晰的界限。要求高中学校按照普通和职业的课程类型提供必修、选修模块，加入更多的职业类课程学习，真正让兴趣引导学生未来的职业选择，让职业思想进入所有人的理念中，而不是单纯将成绩作为分流标准。
在规制框架下设计政策工具包
非理性行为、垄断地位、外部性是多样化的市场给人类提出的挑战，围绕这些问题，人类开始了多样化的市场治理行为。“规制”就是政府针对市场的外部性、不完全信息，纠正市场弊病，维护市场秩序的手段，是一只“看得见的手”。一些著名的经济学家，如德姆塞茨、施蒂格勒、梯诺尔、拉丰，在不同时期推动规制经济学从旧走向新，在社会性规制、金融规制、全球化等背景下，推动规制经济理论不断进步，并不断丰富规制实践案例。
在治理课后补习市场的方案中，短期内采用行政监管方式，是激励地方政府采取措施，让补习市场“降温”的有效手段，尽管在这个过程中，一些执法部门也存在依据本能反应、直觉判断、道德判断而采取措施的行为，但这是启动治理过程无法避免的阶段。然而，在中长期，治理市场缺陷还是要处理好政府、市场、公众之间的关系，在规制的框架下，完善法律、合同、行为、信息等多种手段，设计系统的、多主体的规制治理。“规制工具包”不是单一工具，它包含了信息规制、价格规制、标准和门槛规制、质量规制等多个工具。
一是信息规制隔断偏好强化。从以上非典型市场的传导机制可以看出，“竞争性焦虑”传播是导致共同偏好形成和强化的源泉，不完整信息则是导致公众偏离趋势，服从“小数定理”①并呈现“赌徒谬误”的关键，于是，信息规制能够有效隔断偏好传播过程。通过制止补习机构对“明星教师”的宣传②、不允许补习机构公布学员升学成绩、禁止发布补习类广告、限制学校教师推荐补习机构等措施，可以大幅度阻断补习信息的商业传播，将信息传播仅仅限制在家长之间口耳相传的水平，就难以形成系统影响。
二是价格规制降低资本威力。价格规制是另外一种规制工具，属于法经济学的范畴。对于具有优势市场地位、拥有定价权的企业，价格规制是政府动用法律工具，代表消费者对价格进行干预的做法。不过，价格规制的模式早已不再是规定一个固定的价格，而是将体现消费者利益的一套机制“楔入”具有市场优势地位的企业定价机制中。对补习市场的价格进行规制，是政府代表消费者对培训机构，特别是具有绝对市场优势地位的“头部”企业进行的“对冲”，有助于降低资本的威力，建立长期的价格限制机制。不过，价格规制的方式，并不是只有按照成本定价这一种机制，成本定价往往导致企业运行成本虚高，导致“规制失灵”。垄断企业限价的实践表明，按照通行价格（prevailing price）定价，削弱头部企业的价格优势，按照要素成本比例定价将员工福利作为价格机制的优先顺序，都可以实现价格规制的目的，同时体现了不同的政策设计重点。国办发《关于规范校外培训机构发展的意见》③提出的建立学杂费专用账户、严控账户最低余额和大额资金流动等措施，也属于广义的价格规制的范畴。
三是门槛管理转向小企业大行业能力建设。门槛规制也是用政府规制手段对市场缺陷加以管理的方式之一。为了减少过度竞争带来的浪费，政府不允许更多企业进入参与竞争，例如，铁路、电力系统属于自然垄断行业，具有天然的规模经济，更多企业参与竞争反而会加大运行风险，降低效率。对某些行业进行门槛规制多数情况是为了保障质量，如教育、医疗、电梯和食品加工行业，资格、门槛规制，是通过提供额外的运行过程信息以保障质量，降低风险。校外培训行业的进入门槛，在“双减”政策出台前是非常低的，并没有设定进入门槛，只是规定由县级教育部门负责审批颁发办学许可证。要不要设立进入门槛，设计多高的门槛？门槛和进门后的监管如何对接？这些问题在我们的政策设计中都需要考虑。实际上，在界定机构的非营利属性和非上市公司范畴后，行政机关的门槛偏好不应该继续，应该鼓励更多的中小企业进入，将设置门槛的工作重点，转向将这些机构组织起来，更多地进行行业自律和减少恶性竞争。头部企业少，竞争性、多样性就会增加，但监管负担重；如果小企业组成较大行业协会，不断提高行业自我管理和协调能力，则能够在监管的同时，摆脱行政监管的高成本，摆脱“一管就死，一放就乱”的诅咒。
从行政监管走向系统规制
市场经济的发展，不仅仅带来繁荣，还会带来垄断、资本控制社会、外部性、社会差异扩大等，如何规制这些市场，保证公平竞争，同时避免“洗澡水和孩子一起倒掉”，这一直是发达国家不得不面对的市场经济带来的“麻烦”。从最初1911年的标准石油到1984年AT&T被拆解，到2014—2018年格丽特·维斯塔担任欧盟竞争委员会专员期间，对科技公司开出天价罚单，对市场采用罚款等各类规制手段、维持竞争秩序的行动一直没有停止。不过，大家有所不知的是，教育领域也曾经出现过影响深远的垄断诉讼，从1989年美国司法部起诉常青藤联盟，到2018年，美国司法部就大学提前录取问题启动调查④，非营利性私立大学也是被反垄断法规制的部分。
发达国家拥有100多年对各类市场加以规制的经验，其市场规制的途径、方法一直在不断演化，由行政监管走向市场多元治理监管。在这个过程中，有两个主要的变化。第一，告别监管机构单一监管模式，提出监管成本收益概念。在20世纪70年代后期，经济开始进入“滞涨”阶段，整个社会开始告别二战后的乐观主义，对市场暴露出的问题设立相应的机构实施监管，但这种科层制监管体系带来的巨大监管成本和行政机构“自我赋权”和“预算最大化”的动机使得监管模式单一、效率低下，被证明是最昂贵的规制方式。⑤第二，规制走向多元主体和工具，规制手段包括法律、合同、信息、协会等。参与人除了监管者与被监管者，还包含很多非政府主体，如行业报告、行业组织、家长组织，这些方式的出现在于淡化国家与市场、公共与私人的区分，将二元关系转化为多元治理与沟通，这与公共服务和公共利益的概念更为契合。
在我国，动用行政手段对“补习”热进行降温后，中长期应该采用哪些政策工具进行治理？不同的方案都会包含信息、价格、门槛、运行等多种监管手段，这些手段也都会有明确的执行主体，如广告、工商、教育、督导等。但是，关于教育行业，特别是针对非公教育机构的治理，还需要一个内在逻辑一致的理论分析框架，将政府与市场、社会的关系加以明晰，秉承明确清晰的规制哲学和规制理念，将公众对教育多样性需求与公共教育的普遍标准之间的冲突进行调节，只有这样，才能在逻辑和技术上不断改进，而不是沿着不断强化行政监管的道路走下去，最终出现行政成本过高、手段单一的问题。⑥前者是市场行为主体对于规制框架的普遍诉求，对于准确定位中国特色社会主义政府与市场的关系至关重要；后者是教育、卫生等非公机构在提供公共服务时的诉求，它是非营利机构平衡机构使命与国家共同利益之间的关系的前提，有助于丰富社会服务类型，激活社会活力。
从广义上看，“市场”早已不是最初的交易场所，它是各方参与交换的多种系统，其中，参与人（机构）、程序、法律是市场运行的基础设施。即使是纯粹的公共部门，也存在公共部门内部的预算标准、劳动工资与市场之间的相互“矫正”。在“校外培训”领域，即使存在市场的逐利动机、承认完全理性是无法实现以及该市场给社会带来的巨大外部性，规范市场运行，而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制，仍然是制定校外补习中长期治理政策需要考虑的问题。考虑到地方政府竞争这一因素，中国的规制问题更加复杂，公共品供给体系科层化、预算膨胀、自我赋权、腐败等问题都会加剧市场规制的复杂性。
真正的问题在于政府如何进行规制，在规制的框架下进行制度设计，首先需要处理政府与市场的关系，研究如何抑制垄断促进竞争，如何充分发挥市场作用提高效率，这些都将为中国非公部门参与公共服务，在丰富供给结构的同时，保障服务行为和服务质量，提供坚实的理论基础和实践案例。
（作者为北京师范大学教育学部教授，联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心执行主任）
【注释】
①小数定理，是美国行为科学家阿莫斯·特沃斯基和丹尼尔·卡尼曼针对人们如何形成判断及如何选择的研究中，对“赌徒谬误”的概括，即人在不确定的情况下，人的选择会偏离理性而走捷径，这时，思维定式、表象思维和外界环境都会使人产生系统性偏见，产生不理性行为。突出表现便是在判断不确定事件时，放弃概率理论中的“大数定理”，而采用典型事件类的“小数定理”。
②Ben Bland. YY Lam: Hong Kong’stop-of-the-class tutor. Financial Times, Feb, 16, 2016.
③中华人民共和国中央人民政府官网：《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》，2018年8月22日。
④NAICU. History of Anti-Trust and Colleges. https://www.naicu.edu/policy-advocacy/issue-brief-index/student-aid/anti-trust.
⑤蔡璐：《近20年国外政府监管研究热点——一个文献计量分析》，《管理现代化》，2019年第5期，第125-128页。
⑥魏巍：《“智能合约”能解决政府部门间的协调问题吗？——基于逻辑理性和技术理性的双重视角》，《北京行政学院学报》，2021年第3期，第62-69页。
责编/周小梨 美编/王梦雅
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