中国经济实现长期高速增长，得益于制造业的规模扩张和比重提升。在20世纪90年代开始的这一轮全球化中，中国丰富而成本低廉的劳动力得以转化为资源比较优势和国际竞争力。对一个国家来说，以劳动力丰富且廉价作为资源比较优势，归根结底只是特定发展阶段的产物。可见，一旦人口红利消失，劳动力不再具有无限供给的特点，制造业传统比较优势就必然消失。中国制造业显示性比较优势指数从2013年开始明显下降。此外，根据世界银行的数据，中国制造业增加值占国内生产总值的比重，早在2006年达到32.5%这一峰值水平之后便开始降低，2019年已经降到只有26.8%。然而，这个比重下降并不具有必然性。
政策应对需要着眼于继续促进制造业发展，稳定其在国民经济中的比重。取得这样的认识固然重要，但是，这项任务既非轻而易举，也需要把握好分寸。如何做到尊重经济发展规律，不听任制造业自发地萎缩下去，需要依靠升级产业政策和提高各项经济社会政策之间的协调性。实施升级版的产业政策，亟需破除传统观念对实践的干扰，通过确立一些基本原则来保证实施效果。
中国的制造业比较优势以及竞争力，既在于挖掘中西部地区在土地、劳动等要素禀赋上尚存的成本优势，也有赖于发挥沿海地区在产业配套和集聚能力方面的规模优势。然而，从长期可持续的角度来看，制造业发展潜力归根结底在于技术创新。中国即将进入高收入国家行列，在科学技术方面与发达国家的差距在缩小，意味着后发优势在逐渐减弱。与此同时，美国和一些西方国家为了遏制中国发展，不遗余力地推动技术和产业链的“脱钩”，也使中国制造业趋于过早丧失后发优势。因此，对中国来说，无论是经济增长还是制造业的稳定和提升，都越来越需要倚仗技术的自主创新；自主创新更加倚仗基础研究的发展；而基础研究则需要国家通过资金投入予以支持。
在这个问题上，不能过于天真，更不能心存侥幸。也就是说，市场在资源配置中发挥决定性作用，并不意味着国家可以在关键的技术创新领域缺位。关键技术领域的基础研究，恰恰是更好发挥政府作用的要求所在。发达的市场经济国家无一不是如此。例如，美国的科技发展及成果应用的过程表明，在各个产业和领域中广泛得到应用并且不乏具有广泛分享性质的技术，如因特网、全球定位系统、触摸屏、太阳能板、半导体照明，以及提取页岩油气的液压破裂法等，在其基础研究阶段都得到了产业政策的扶持和政府的直接资助。
从资源、环境到气候变化等关乎人民生活质量及发展可持续性的问题，都体现了从“公地”到“地平线”不同层次的外部性问题，不仅意味着市场的失灵，同时也使得集体行动、单项政策或者单个国家的行动常常不能奏效。特别是，应对气候变化问题具有解决“地平线悲剧”的性质，由此产生两个相关的含义。第一，应对气候变化必然要在全球范围合作的框架内，采取包括实施产业政策在内的国家行动。第二，应对气候变化付出的代价是一种社会成本，在使每个市场主体都感受到压力的同时，也不能把全部负担施加在企业身上。因此，需要通过实施产业政策乃至更广泛的政策和规制，促进生产方式和生活方式的根本性转变。在这个背景下稳定和升级制造业，需要更宽广的视野，把增长、可持续性、美好生活等各种目标统一在政策体系之中。
（作者为中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员）
