当前，我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期减弱”三重压力，外部发展环境日趋复杂严峻，社会各界都十分关注未来如何优化城镇化空间布局选择，以进一步挖掘内循环增长潜力。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确表示，县城是我国城镇体系的重要组成部分，对建设统一的国内大市场、构建新型工农城乡关系具有重要意义。《意见》还提出，要坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，因地制宜补齐县城短板弱项，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供了有力支撑。
县城是城镇化建设的重要空间载体
县城是我国城镇化发展的中坚力量，是城镇化体系的重要组成部分。习近平总书记多次强调，“县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”“眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇”。一方面，我国已进入城镇化中后期发展阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设具有坚实基础。截至2021年底，我国1472个县的县城常住人口高达1.6亿，394个县级市的城区常住人口高达0.9亿，两者共占全国城镇常住人口的近30%。另一方面，“城市病”制约着大城市进一步扩张，推进以县城为重要载体的城镇化建设有利于完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。此外，县城是城乡社会经济联系的关键枢纽，其高质量发展能够有效推动城市资金、技术、人才、产业向农村地区转移，推进以县城为重要载体的城镇化建设有利于加快农村地区一二三产业融合发展，提升农村地区收入水平，推进城乡协调发展和人民共同富裕，助力发展成果普惠共享。
推进以县城为重要载体的城镇化建设需坚持因地制宜
我国区县数量众多、类型丰富，所处发展阶段不同，经济发展水平也有较大差异，推进以县城为重要载体的城镇化建设需要“因地制宜”，结合县城交通区位、人口集聚、产业发展等各方面条件，充分发挥县城经济比较优势。
毗邻大城市的县城需不断优化营商环境，积极承接大城市功能疏解，共同发展“都市区经济”“都市圈经济”，实现“1+1>2”的要素整合效应。诸多毗邻中心城市的县城积极承接中心城市的功能溢出，成为中心城市的“功能区”，并在城镇化空间形态上与中心城市组成了都市区、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉兴市的嘉善县，很早就创造了与上海的“13579”独特现象：10％的嘉善人在上海学习、工作、生活，30％以上的工业品为上海产业配套或通过上海进入其他地区，50％的农产品销往上海，70％的游客来自上海，90％的外资、县外内资与上海相关。此类县城的未来发展需协同拉长大城市长板，补齐大城市短板，着力优化营商环境、居住环境，强化与中心城市的交通连接水平，充分利用其庞大的技术能力、开放平台、市场资源，通过区域合作的方式加强地区间的横向关联。同时，进一步推动中心城市功能疏解，以规划放权给予周边县城更多发展机会，通过“功能—产业—交通—公共服务—生态”五位一体空间发展战略，推动中心城市周边县城融入都市区、都市圈发展。
人口收缩型县城需谨慎制定适应性、约束性、精明型发展规划，重点盘活存量资源，避免增量资源盲目投入。过去一段时间，我国经历了人类历史上罕见的快速城镇化进程，取得了显著成就，但也面临一些突出问题。基于“为增长而规划”的建设逻辑，一些县城违背经济发展规律，在人口吸引力不足的情况下盲目扩张、无效投资，造成大量土地闲置和资源空间错配，个别县城甚至出现“空城”。根据第七次人口普查与第六次人口普查数据，剔除行政区划调整的样本后，全国1628个县域中有1108个存在人口流失现象。加之全国范围人口老龄化、人口增长缓慢，县城人口减少造成经济增长动力不足的问题不容忽视。但针对这一类县域的发展，仍需审慎对待。一方面，县域流失的人口大多为农村转移人口，即由快速城镇化进程带来的农村人口流失现象，而多数县域中心镇、城关镇人口并未发生明显流失，因此这类县域并不能称为严格意义上的人口收缩型县域。另一方面，县域流失农村人口在一定程度上提升了农村生产资料的人均占有水平，有利于农业规模化经营，且这部分群体在外地的财富积累也为后续可能的返乡创业发展积累了资本。县城未来发展亟须利用大数据手段科学预测人口发展动态，实现资源按需投入，避免陷入土地城镇化快于人口城镇化的土地财政发展模式，通过控增量、挖存量，集约高效利用土地，实现空间布局优化、结构功能调整升级，并更加注重县城空间结构优化和品质提升。
推进以县城为重要载体的城镇化建设需坚持统筹协调
在国内大循环和全国统一大市场建设背景下，打通“区块”“省域”“城市”和“城乡”等不同区域空间尺度之间的经济循环，需要充分认识省际毗邻县城城镇化发展的重要作用和未来方向。
省际毗邻县城的发展是当前统筹协调发展的重点和难点。根据统计，中国陆路边界线共有66条，长度约为5.2万公里，在这些边界区域里分布着849个县（县级市），占全国县（县级市）数量的比重超过三分之一，总面积约占国土面积的六分之一，超过一半的国家扶贫工作重点县分布在此。省际边界县域通常位于各级经济圈的交汇地和空白处，交通条件差，信息相对闭塞，距省会城市远，存在地方保护主义，通常属于“三不管”地带。这些因素长期存在，导致省际毗邻县城与其他地区的经济发展差距越来越大，甚至超过沿海与内地、东中西地区以及城乡之间的差距。省际毗邻县域的城镇化发展不仅关乎区域协调发展战略的落实，同时也是巩固脱贫成果，实现共同富裕的战略要求。
省际毗邻县城的发展要在建立跨省合作区上寻找突破。从目前区域合作的新动向上看，长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、成渝双城经济圈建设等区域发展重大国家战略已日趋成熟，为构建小尺度、跨区域、相对精准的省际毗邻合作奠定了基础，也为省际边界县城深度融入国内循环，挖掘增长动能指明了重要方向。当前，晋陕冀黄河金三角承接产业转移示范区、长三角生态绿色一体化发展示范区的建设方兴未艾。未来可借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区建设经验，在省际毗邻区域特别是东部、中部、西部两两交界，南方、北方相连的区域，选择一批具有良好区位和产业优势的县城布局一批示范区、试验区、先行区，开展经济区与行政区适度分离改革试验，在行政边界不变的情况下通过经济边界合作推动区域协调发展，为推动跨省域一体化发展探索新路径。
坚持高水平开放、高质量发展、高品质生活、高效能治理的理念
《意见》提出，要选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展。据此，可按高水平开放、高质量发展、高品质生活、高效能治理的“四高”理念打造一批县城城镇化发展新典范。
高水平开放是推进县城城镇化发展的核心路径。在构建新发展格局的背景下，县城高水平开放既强调对外开放，也须加强对内开放，统筹国内国际两个大局。坚持采取“两条腿走路”的策略，依托区域合作和协调发展实现内循环，同时通过“走出去”和“引进来”进一步扩大县城外循环发展的广度和深度。一方面，推动县城不断探索和完善“蛙跳式”、新型“飞地经济”、“托管式”等合作模式，构建县城融入国内大循环发展的制度优势。另一方面，不断打造法治化、便利化的县城营商环境，在引进更多高质量国内外企业入驻的同时，鼓励企业走出去投资，构建县城融入区域联动发展的微观机制。县城在高水平开放中要特别注意融入所在区域发展，善于发现并贡献所在县域的长板，同时，科学甄别并补齐县域所在区域的共同短板，在国内大循环中力争成为发展的节点与枢纽。
高质量发展是推进县城城镇化发展的主要目的。高质量发展强调发展的可持续性，即经济增长方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。在生态保护的前提下，县城经济社会发展要从“有没有”“有多少”转向“好不好”“优不优”。一方面，加快编制县城“产业链基础资源图”“产业链断链风险图”和“合作清单”“建议清单”“揭榜清单”，力争摸清县城产业发展底数，厘清产业高质量发展脉络，为把握产业重点发展方向、精准化提质增效打好基础。另一方面，加快推动县城构建产学研政协同创新体系，努力实现跨区域省属高校、市级以上研发平台、科研院所等在重大科研基础设施、大型科研仪器、科技文献和数据等资源上对县城开放共享，构建“总部在中心城市，制造在县城；研发在中心城市，转化在县城”的跨区域产业协作体系。
高品质生活成为推进县城城镇化发展的价值取向。县城发展要坚持以人民为中心，聚焦民众关心的医疗、教育、养老、托育等痛点，不断完善公共服务体系，提升人民群众的获得感、幸福感、满意度。将关乎百姓福祉的生态环境、公共服务等上升到与经济增长同等的高度，转变过去由产业发展吸引人才，再打造高品质生活的发展思路，探索以完善基础公共服务、优化人居环境吸引人才再引领高质量发展的县城发展新路径。一方面，深化县域教育领域综合改革，在县城建设基础教育示范园区，发展一批县域产业转型升级需要的独立学院，推进产教融合、校企合作。另一方面，深化医疗保障制度改革，加强县城与所在地级市、周边中心城市三甲医院的线上合作，构建“互联网+医疗健康”新模式，以完善的公共服务体系提升县城品质。
高效能治理是推进县城城镇化发展的必然要求。高效能治理强调以完善的体制机制展现现代治理能力、以数字化手段显示强大治理活力、以基层高效治理产生积极效应、以跨区联动构建新型治理模式，县城要创新性地探索形成以城镇国有公共政策导向型企业为主体的社会治理新模式，推进公共服务领域的渐进式市场化进程，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。一方面，充分发挥大数据平台在现代化治理中的关键作用，打造“县城治理智慧大脑”，推行县城运行“一网统管”和政务服务“一网通办”。另一方面，创新“市场+政府”治理模式，推动县城与大型治理公司合作，布局物业管理服务走进基层，在县城市容市貌辅助管理、保洁监管、五小行业监管、治安辅助管理等日常服务方面探索市场化新型社会治理模式。
（作者：杨羊、张学良，分别系上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院助理研究员、教授）
