【摘要】全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部应当具备规则思维、合法思维、程序思维、权利义务思维、权力监督思维和权力责任思维等法治思维。培育领导干部的法治思维，一是要发挥考核评价和用人导向的作用，二是要强化法治要义和基本法律原则的教育培训。
【关键词】领导干部 法治思维 法治素养 【中图分类号】D67 【文献标识码】
习近平总书记2020年2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话中指出：“当前，一些领导干部还不善于运用法治思维和法治方式推进工作，领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。”当前，个别地方基层治理中存在“一刀切”等非法治方式，折射出一些领导干部缺乏基本的法治思维，习惯于以言代法、以权压法，重大决策不经过法制审核或者法制审核走过场。总体来看，一些基层干部的权力规范制约意识、权利保障实现意识、职权法定意识、程序正当意识等还比较缺乏，良法善规供给能力、严格规范公正文明执法能力、公正权威高效司法能力等还有待提高。培育法治思维，要抓住领导干部这个“关键少数”。
法治思维是领导干部法治素养和法治能力提升的“总开关”
习近平总书记指出：“正反两方面的经验告诉我们，国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。”全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，这是新时代对领导干部的基本要求。
法治思维与人治思维相对立。法治思维就是以法治观念为基础，在法治精神、法治原则的指引下，建立良法良规体系，并运用法律规范、原则等对有关事项、问题进行综合分析、判断、推理的理性认识过程。法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治思维和法治方式，前者属于认知，后者属于行为。人的认知支配人的行为，法治思维支配法治方式。与法治方式相比，法治思维更具根本性。可以说，领导干部有什么样的思维方式，就可能会有什么样的行为方式。有学者指出，“没有法治思维难以形成法治共识，而没有法治共识，基本不可能有共同接受的法治方式”。对于各级领导干部来说，要求其掌握全面的法律知识不仅不现实，事实上也没有必要。奥地利哲学家维特根斯坦认为：“一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失；实际上人们会很难再意识到这些旧的问题。”只要打开法治思维这个“总开关”，有些问题可能就消失了，有些问题即使存在也能够运用法治方式去解决。
如今，广大干部群众的民主意识、法治意识、权利意识不断增强，全社会对公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈。“如果领导干部仍然习惯于人治思维、迷恋于以权代法，那十个有十个要栽大跟头。”树立法治思维，是领导干部法治能力提升的有效突破口。
领导干部必备的法治思维
领导干部应当具备哪些法治思维？现在看来，还没有完全形成共识，分歧不仅在于法治思维的种类，还在于即使共同认可的相同类型的思维，其内涵也不相同。比如，有的学者认为规则思维就是科学制定规则的思维，有的学者则主张规则思维就是按规则办事的思维。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出：“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点。一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”2016 年 1 月 12 日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出：“有权就有责，权责要对等。”此外，习近平总书记还在多个场合强调“良法善治”“以良法促发展”。可以发现，领导干部要具备以下六个方面的法治思维。
一是规则思维。法治思维首先应该是规则思维。“立法先行”“良法善治”等强调的就是规则思维，而且是规则思维的两个方面：先立规矩后办事、立好规矩再办事。先立规矩后办事要求处理好立规矩和行为的关系，即在二者的关系上，须先立规矩后办事，表现在立法和改革的关系上就是先立法后改革、重大改革于法有据。法律是治国之重器，是治国理政最重要的规矩。依法治国，必须重视高位法律的作用和法律的立改废释，加快重点领域立法。比如，应加快行政程序法、国土空间规划法、不动产登记法、不动产征收征用法等法律的制定，加快突发事件应对法、矿产资源法等法律的修改。“立好规矩再办事”强调的是规矩的质量。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”古希腊哲学家亚里士多德认为，真想解除一国的内忧应该依靠良好的立法，不能依靠偶然的机会。
俗话说，“无规矩不成方圆”。其实，仅有规矩也不一定成方圆。治国理政，仅停留在有法可依的层面是远远不够的。良法是善治的前提，高质量发展需要高质量立法，良法能够提高行政效率、降低行政成本，可以为司法减负。规则思维不仅要求有法可依，更强调良法可依。提高立法质量，必须科学立法、民主立法、依法立法；必须坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性。从而使得法律制度具备公开、明确、稳定、公平正义、无内在矛盾、可遵循、完善、不溯及既往等良法的品质。当下，尤其要强调法律的明确、公平正义、可遵循和完善。马克思曾言，法律应当是肯定、明确、普遍的规范。明确是良法的基本品格，也是法律规定具有针对性、可操作性，进而管用、好用的必然要求。公平正义是法治的价值追求，要努力让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。应坚守相似原理，即同样情况同样对待、不同情况不同对待，平衡好利益、负担和责任。可遵循是指法律要求人们做的必须是能够做的，要让人们对法律先心“服”后行“从”。法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增强守法意愿。当一项法律长期或普遍没有被严格执行、遵守时，既要考察执法、守法状况，也有必要反思制度本身是否可遵循。完善主要是从法律体系角度提出的要求。体系化，不仅指规范形式上的体系化，更强调规范价值层面的体系化，尤其是要协调好法律的不同价值。
二是合法思维。法治原则要求宪法法律至上，一切组织和个人都必须接受、遵守宪法和法律。“守法律”“要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为”等强调的就是合法思维。合法思维首先要求合乎法律文本的具体规定。凡事都应当事先问一下“这合法吗？”或者“这有法律依据吗？”。立法要遵守《中华人民共和国立法法》等规定的权限和程序。法律适用要找准、用对法律依据，遇到法律冲突时遵守上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等基本原则。合法思维还要求在法律没有规定或者规定不明时，根据立法目的、法律原则填补漏洞、解释适用法律，不能恣意解释、适用法律，更不能为所欲为。习近平总书记指出：“制度的刚性和权威必须牢固树立起来，不得作选择、搞变通、打折扣。”近年来，比例原则、正当程序原则、信赖保护原则等越来越多地出现在最高人民法院和地方各级人民法院的判决中，这对于监督行政发挥了积极作用。依法行政，不仅要坚守合法行政的底线，更要逐步走上合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一的更高阶段，为了达到目的（目的本身可能就不当）不择手段要不得，为了执法效率不遵守正当程序、不尊重相对人的基本权利也要不得。
三是程序思维。“守法律、重程序，这是法治的第一位要求。”“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”这里“看得见的方式”强调的就是程序。程序思维首先要求公权力的行使要有程序。公权力存在的唯一目的就是公共利益，对于法治而言，程序的价值重于实体。这是因为，相对于实体规定而言，程序规定更加具体可操作，更有利于规范约束“自由裁量权”。领导干部要具备程序思维，摒弃只要结果不要过程或只看结果不看过程的人治思维。要不断建立、完善程序，认真遵守程序，相信程序的力量。立法需要程序，司法、行政同样需要程序。程序思维还要求程序应正当。程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。要记住“自己不得作自己的法官”等正当程序的要求，否则走程序就是“走形式、走过场”。新修改的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定党委（党组）讨论决定干部任免事项时，“必须有三分之二以上成员到会，并保证与会成员有足够时间听取情况介绍、充分发表意见。……党委（党组）主要负责人应当最后表态”；《重大行政决策程序暂行条例》规定讨论决策草案时，“行政首长最后发表意见”，这些都体现了程序理性的基本要求。当下，程序设计的正当化任务还很重，执法过程中程序不正当的问题依然存在。
四是权利义务思维。法律是权利义务的规范系统，权利和义务是法律的最小构成单位。对于法律现象，若从权利义务的角度去衡量、判断，就会清晰得多、轻松得多。权利义务思维首先要求认真对待权利。保护人民权利是法治的根本目的。领导干部不仅要知晓自己手中的公权力，更要明白市场主体享有的私权利，只有如此，方可妥当行使权力。实践中很多社会矛盾的产生、激化，都与对老百姓、企业的权利重视、尊重不够有关。领导干部要认识到，相对于公权力，私权利更具有本源性，无财产即无人格，无恒产就无恒心，无救济就无权利。当然，权利并非不可限制，但对权利的限制是有条件的、有限度的，比如征收征用应当以公共利益为前提，并且有法律根据、程序正当、公正补偿。习近平总书记指出：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”衡量民法典的实施水平和效果，关键在于权利的保护和实现程度。权利义务思维还要求立法立规平衡好各种复杂的利益关系，执法、司法及社会矛盾的处理需要从杂乱繁琐的事实中分析权利义务的流变。历史遗留问题再复杂，通过权利义务分析就能理清思路、找到化解的基础。
五是权力监督思维。规范约束公权力是法治的一项重要使命。权力监督思维首先要求权力要有制约，权力制约是防止权力滥用的有效手段。习近平总书记指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。权力监督思维还要求权力受监督。“不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。”
六是权力责任思维。“有权就有责，权责要对等。”权力责任思维的要义就是有权必有责，权责应相当。有权必有责强调，权力是应当履行的职责，必须行使、不可放弃、不可转让，不作为或乱作为均需承担责任。有权必有责不仅体现在行政执法、司法判案方面，也体现在立法权的行使方面。需要指出的是，现代法律责任主要是过错责任，让一个人对他有过错的行为负责是有道德正当性的。过错责任也意味着人们只对他可控的有过错的行为负责，而不是出现不好的结果就追究法律责任，因此，“结果问责”必须谨慎。权责应相当是指，法律责任不到位固然不好，但法律责任不是越重越好。不仅要看到法律责任救济权利、约束权力的价值，也应清醒地认识到法律责任限制自由的负面效果。权责相当不仅指责任追究方面的相当，也指责任配置方面的相当。这要求应合理统筹配置刑事责任、民事责任和行政责任，也要充分考虑中国的实际，力求权责相当。从实践看，立法责任配置过轻的状况正在改变，执法既要避免“宽、松、软”，也要防止“一刀切”“过分严”；对领导干部的问责追责也应不断提高精准度，切忌泛化、简单化。
培育领导干部法治思维应突出两个重点
培育领导干部法治思维，应发挥考核评价和用人导向的作用。基于社会认知理论，领导认知与环境交互作用决定领导行为。培育法治思维，不能忽视法治环境的重要作用。考核评价是“指挥棒”、选拔任用是“风向标”。要把法治素养和依法履职情况纳入干部考核评价的重要内容，让尊法学法守法用法成为领导干部的自觉行为和必备素质。习近平总书记指出：“用人导向最重要、最根本、也最管用。如果我们不是把严守党纪、严守国法的干部用起来，而是把目无法纪、胆大妄为、飞扬跋扈的干部用起来，那就必然会造成‘劣币驱逐良币’现象。”对领导干部的选拔任用一定要加大法治的权重，对领导干部的问责追责一定要依纪依法。要加强管理、强化监督，设置领导干部法治素养“门槛”，发现问题就严肃处理，不合格的就要从领导干部队伍中剔除出去。
培育领导干部法治思维，应加强法治要义和基本法律原则的教育培训。培育法治思维，离不开必要的法律知识储备，毕竟法治思维不会“凭空产生”。但更重要的是，要让领导干部理解悟透法治的要义、掌握基本的法律原则。尊崇法治、信仰法治，需要认识到法治规范约束公权力、保障私权利的核心使命；认识到法治既是一种方法，更是一种价值，社会主义核心价值观就包括法治，工具可以灵活取舍，价值更为长久甚至永恒；认识到法治是一种观念，更是一种文化，只有文化自觉意义上的法治才是可靠的、稳定的法治。人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。另外，世事无穷、知识膨胀，但原则有限。法律原则是法律的“宗”，是法治的灵魂和方向，具体法律规定是法律原则的展开。掌握了法律原则，就不至于在复杂的法律规定中迷失方向，从而犯一些原则性的低级错误。领导干部法治素养提升的有效方式就是学习掌握基本法律原则。
全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。现阶段，领导干部已基本具备立法先行、严格遵守法律具体规定、遵守程序、有权必有责等观念。当下及未来一段时期，领导干部应重点加强立良法善规、合法律原则、护基本权利、守正当程序、问相当之责等思维能力。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）政法部教授、博导）
【参考文献】
①《习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话》，新华网，2016年1月12日。
②习近平：《领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国》，《人民日报》，2015年2月3日。
③习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》，2020年第22期。
④《习近平主持中央政治局第二十次集体学习并讲话》，新华网，2020年5月29日。
⑤陈金钊、宋保振：《法治国家、法治政府与法治社会的意义阐释——以法治为修辞改变思维方式》，《社会科学研究》，2015年第5期。
责编/银冰瑶 美编/王梦雅
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