摘 要:基层干部治理能力是基层治理高质量发展的重要基础性保障。深入理解和把握基层干部治理能力的基本特征与构成，是提高基层干部治理能力的重要理论前提。结合治理的概念内涵以及国家治理体系与治理能力现代化的实践要求，不难发现，新形势下基层干部至少应该具备贯彻执行能力、群众工作能力、调查研究能力、依法治理能力、应急处突能力、智慧治理能力等六大治理能力。
关键词:基层干部 治理能力 基层治理
【中图分类号】D262 【文献标识码】A
基层治理的工作成效不仅直接关乎社会的和谐稳定，同时也是国家治理体系与治理能力现代化的重要衡量标志。基层治理的关键主体力量是基层干部，提高基层治理成效关键在人，关键在提高基层干部的治理能力。可以说，提高基层干部的治理能力，既是新时代基层干部队伍建设的重要任务，也是推动基层治理高质量发展的关键一环。这其中，准确把握基层干部治理能力的基本特征与构成，是研究提高基层干部治理能力路径与方法的重要前提条件。
研究治理能力，离不开对“治理”这一核心词汇的准确理解和把握。作为一个汉语词汇，“治理”有统治、管理的意思。而作为一个公共管理的概念，“治理”则不能简单地等同于统治或管理，治理是一个交互的过程，其成效取决于治理主体与治理对象的互动过程及其质量。这种互动过程，包括治理主体与治理对象在行为层面、心理层面以及虚拟层面等所进行的交互。这种交互过程的顺畅性以及最终的成效，不仅有赖于与硬权力相伴随的影响力，也要依靠以软权力为支撑的影响力。由此，研究基层干部治理能力的构成要素，要以“交互”为核心主线，以“影响力”为关键目标，同时还要突出基层干部承上启下的角色特殊性。
基于这一原则，新时代基层干部治理能力至少应包括贯彻执行能力、群众工作能力、调查研究能力、依法治理能力、应急处突能力、智慧治理能力六个方面。其中，贯彻执行能力是向上交互的具体体现，就是要将党和国家的正确路线、政策法规、战略规划等传导和落实到基层；群众工作能力是向下交互的具体体现，就是基层干部以自身的影响力为纽带将人民群众中蕴藏的智慧和力量汇聚和激发出来；调查研究能力是与实际问题交互的具体体现，就是以调查研究为路径和手段提高基层治理的科学化水平，从而更好地贯彻上级要求和做好基层工作；依法治理能力是与法律法规交互的具体体现，就是依据法治思维和法治手段提高基层治理的规范化水平，从而保障基层治理体制机制的健全以及规范有序推进；应急处突能力是与例外情形交互具体体现，就是要在基层治理中妥善应对计划外突发的紧急或特殊情形，保障基层的安全和有序运行；智慧治理能力是与数据以及信息技术交互的具体体现，就是通过综合运用数据和信息技术等提高基层治理的效率。
贯彻执行能力
推进和深化基层治理，最为首要和关键的是能够把党的路线方针政策、党中央决策部署以及上级部门的有关工作安排等准确、及时、高效地在基层进行宣传推广和贯彻执行，并且最终推动基层社会治理与公共服务的高质量发展。这就要求基层干部在基层治理中首先要具备良好的贯彻执行能力。这种贯彻执行能力集中体现在政策执行、制度执行以及改革执行等方面。其中，政策执行指的是对党的路线方针政策的执行和落实，使党中央的好政策能够在基层落地生根，并释放出巨大的生机和活力；制度执行指的是对中国特色社会主义制度以及各项具体制度的坚决维护和严格执行，使制度优势能够切实转化为治理效能；改革执行指的是把全面深化改革进程中的各项战略部署，以钉钉子精神落实到基层，有序、有力、有效地推进基层各项改革工作不断迈向更高水平。
可见，基层干部所应具备的贯彻执行能力，不是被动、机械地执行，而是在准确、深入领会中央精神以及深入结合基层实际的过程中所进行的富有主观能动性的创造性执行。这也就意味着，基层干部的贯彻执行能力要以正确的政治方向为前提和保障，以科学的思维方法与工作方法为支撑，以基层治理的实际为依据，以解决基层发展中的战略问题与现实问题为目标。同时，基层干部还要能够结合基层实际创造性地贯彻执行，在基层治理的具体实践中要善于摸清基层的具体情况，做到实事求是、务求实效，创造性地执行好。此外，基层干部要有贯彻执行的政治敏锐性与实践自觉性，要学深悟透中央的新精神新战略新要求，做到闻令而动、令行禁止，敢于担当、正确担当，不折不扣地把有关基层治理的各项决策部署执行到位。
群众工作能力
人民群众既是基层治理的对象，也是基层治理中的重要依靠力量。基层干部开展群众工作的质效，不仅关乎人民群众的满意度和获得感，同时也关乎人民群众对基层治理的参与度和贡献度。总体来看，基层干部群众工作能力至少包括以下几个层面：
首先，宣传动员群众。党的正确主张变成群众的自觉行动，关键要靠基层干部的宣传动员。基层干部要把宣传动员贯穿到基层治理的全过程，通过科学的方式方法以及适宜的渠道、媒介加大对群众的宣传教育力度，激发群众对关乎党和人民事业发展的大政方针的学习意愿，引导群众清楚把握党和政府各项举措之于国计民生的重大现实意义，从而更好地在基层凝聚共识、汇聚力量。
其次，为群众提供更加便捷、高效的公共服务。群众工作的出发点和落脚点是为人民谋福祉，尤其是将群众对美好生活的需求，以及急难愁盼问题作为工作导向，全方位多角度提升为群众服务的能力。这就要求基层干部在基层治理中，既要提高为民服务的自觉性、主动性，又要能够提高服务的专业化、精准化、精细化水平，同时还要能够畅通群众诉求表达和收集的渠道，建立常态化的长效服务机制，不断提高服务效能，真正成为服务型的干部，为服务型政府建设贡献力量，也在服务群众的过程中实现自身能力的再提升。
再次，化解群众内部的矛盾纠纷。群众工作的另外一项重要内容就是及时化解矛盾，维护基层社会的稳定。而基层干部承担着将矛盾化解在基层的重要职责。在基层一线及时、妥善化解矛盾，是其群众工作能力的另一重要体现。为此，基层干部要善于总结群众内部矛盾的各种常见情形、化解的方式方法等一般性的规律，同时也要善于发现苗头性、倾向性问题。当遇到基层群众的内部出现矛盾时，要在解决具体问题和疏导群众心理等方面能够采取切实有效的举措，将矛盾化解于萌芽状态，避免矛盾升级或恶化，并且在力所能及的范围内帮助群众解决现实困难。此外，基层干部还要重视并善于在化解矛盾的过程中，增进群众对党和政府的认同度与信赖感，在群众中间建立起有效的矛盾调节工作机制。
最后，要能构建起议事协商与协同共治的基层治理格局。基层治理既要有干部投入，也要群众参与。“干部干，群众看”“干部着急，群众不急”等群众作用发挥不足的现象，或者干部好大喜功、贪快求全、盲目蛮干等现象，都不利于实现基层治理的现高质量发展。为此，基层干部要善于调动群众参与基层治理的积极性、主动性、创造性，既要引导群众主动参与基层治理，也要引导群众发挥监督制约作用。具体来看，在关乎群众自身利益以及基层建设与发展的事项上，基层干部要能够组织和开展好议事协商活动，通过座谈会、恳谈会、听证会等方式，与群众共商基层改革与发展有关事宜。同时，基层干部还要能够有意识地调动群众参与基层治理，包括调动群众参与基层公共事务的热情，引导基层社会组织、人民团体等为基层治理献计献策和贡献力量，以及构建共建共治共享的基层工作机制与模式等，从而真正把群众的智慧和力量凝聚起来，助推基层治理的现代化。
调查研究能力
提高基层治理的成效，关键还要在遵循规律、符合实际的基础上，落实各项工作安排和推进路径及方式方法的创新。要深刻理解和把握基层工作的规律，关键要“眼睛向下”，深入基层做好调查研究。
具体而言，基层干部要在调查研究上保持主动性、敏锐性、深入性以及专业性：
首先，基层干部要充分认识到调查研究是提高基层治理能力的重要法宝，在基层治理的全过程重视做好调查研究工作，主动对基层开展经常性的调查研究的基础上，摸清基层治理的“家底”，把准基层群众的需求，发现基层治理的发展趋势，总结基层治理中的有益经验，确保自身对基层工作能够有全面、深入的把握。
其次，基层干部要能够在落实上级重大决策部署、遇到困难棘手的问题或打不开工作思路或局面时，敏锐地意识到调查研究之于开新局、破难题的重要意义，适时深入基层开展专门的调查研究，在调查研究中发现问题的症结所在，基于基层的实践基础以及人民群众的实践智慧，总结出创造性开展工作的思路，以便于真正结合基层实际开展好、落实好有关基层治理的工作。
再次，基层干部要能够以科学精神、科学方法为基础，不断提高调查研究能力，提升调查研究的工作成效。基层干部要能够掌握调查研究的基本原理，熟练运用调查的基本方法，不断充实和拓展调查研究方法的“工具箱”，确保能够根据实际工作的需要灵活选择有效的方法开展调查研究。同时，基层干部还要能够基于调查结果做好研究工作，尤其是以科学的思维方法和研究方法为支撑，将调查中所获取的原始资料进行分析、整合、提炼、比较和概括，从而能够通过现象看到其背后的本质及规律，为作出符合基层实际的有效决策和创造性落实上级有关工作安排打下坚实的基础。此外，基层干部还要善于将对基层调查研究的成果进行总结概括，形成决策咨询报告，为上级部门更好地统筹推进基层治理有关工作提供决策参考。
当然，在调查研究中，基层干部还要能够熟练运用信息化的技术手段来丰富调查研究的手段、拓展调查研究的渠道、提高调查研究的覆盖面和代表性。在调查研究中，基层干部还要善于借助外脑，重视与专家、机构、智库等专业人才资源的联动，不断提高调查研究的专业化水平。
依法治理能力
基层治理关键要立规矩、讲规矩、守规矩，确保在规则的框架下有序运转。依法治理是最稳定且最可靠的治理，依法治理能力在基层干部治理能力的诸多构成要素中是“定盘星”和“压舱石”，是基层干部在治理实践中维护公平正义、赢得群众信任的重要能力保障。
基层干部要具备与基层工作要求相适应的法治素养，尤其是要加强对习近平法治思想的系统学习，对宪法法律、行政法规和各项涉及民生福祉的法规性文件等加大学习力度，自觉维护宪法法律权威，提升法治意识和法治工作能力，不断丰富适用于基层治理的法治“工具箱”。同时，基层干部要善于运用法治思维和法治方式分析和解决基层治理中的具体问题，从为了人民、依靠人民、保护人民、造福人民的立场出发，在基层落实改革、助推发展、化解矛盾、维护稳定以及管理社会事务，努力满足人民在民主、法治、公平、正义等方面的现实需求，在基层推动形成依法处理事务、用法解决问题、靠法化解矛盾的良好法治环境。基层干部还要善于培育群众的法治意识和法治素养，能够结合基层治理中的常见问题，制定法治科普宣传计划，确定适宜的宣传内容，建设宣传基地，健全宣传载体和渠道，推动基层群众逐步增强法治意识和法治素养，自觉增进法治遵从度和法治自觉性，在法治的框架内约束和调节自身的行为，处理好各项社会事务及人际关系。此外，基层干部还要能够为依法治理基层创造良好的人文环境，特别是重视发挥德治的教化作用和辅助作用，在基层广泛传播和践行社会主义核心价值观，选树向上向善的道德模范和先进典型，推动在更大范围内形成崇尚道德、崇尚荣誉、崇尚进取的良好社会氛围，将道德建设贯穿到基层法治建设的全过程。
应急处突能力
百年变局之下，基层治理同样面临各种不确定性及风险挑战。更好保障基层组织以及人民群众安全，要求基层干部要具备良好的应急处突能力，从而确保在风险和突发状况发生时能够有效加以应对，并能够从中总结和汲取经验与教训，进一步促进基层治理的优化。
就基层治理的实际需要来看，基层干部首先要强化应急处突的责任意识，从保护人民群众生命和财产安全、维护基层社会稳定以及增进基层社会和谐的高度看待应急处突的重大现实意义，注重在实际工作中防范和化解关乎基层安全和稳定的各类风险，在遇到突发事件时要能够做到守土有责、挺身而出。基层干部不仅要敢于应急处突，还要善于应急处突。这就要求基层干部要具备良好的应急处突的理论素养和实践能力，尤其是要加强应急处突有关专业知识的学习和储备，掌握应对突发事件的路径、方法和策略，提高分析问题、整合资源和协调各方等方面的能力，把握应急处突的原则性、技巧性与灵活性，确保在面对突发事件时能够迅速采取行动，及时、妥当地控制局面，避免在更大范围造成不利影响。同时，考虑到突发事件往往会伴随对心理的负面冲击，基层干部还要具备有关应急处突的心理学知识，注重及时补齐应急处突的心理知识短板，特别是如何使自己在面对突发事件时能够保持良好的心理状态，以及如何在应急处突的全过程对有关的当事人以及群众开展心理疏导，避免因心理过度波动而导致的事态扩大化。此外，在移动互联时代，基层干部也要善于在应对突发事件的过程中与各类媒体打交道，尤其是充分认识到媒体之于应急处突的特殊意义，掌握同媒体互动的原则、方法与技巧，使媒体在应急处突的过程中发挥舆论引导、澄清谣言等正向功能，维护基层政府以及干部队伍的形象。不仅如此，基层干部还要能够从应急处突的直接或者间接经验中进行总结、反思和借鉴，从中把握更好防范和化解基层治理风险的规律和经验，并探索将其转化为提升基层治理风险防范和应对能力的具体举措，提高基层社会的抗风险能力。
智慧治理能力
基层治理体系和治理能力现代化离不开信息技术的支撑和基础数据的集成运用，这是基层治理得以高效率、广覆盖的重要实现路径。而实现这一重要目标，就要求要加强基层智慧治理能力建设，相应地也要提升基层干部的智慧治理能力。基层智慧能力建设的总体布局与实践需要，则是对基层干部智慧治理能力的具体要求。
《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确提出，要加强基层信息化建设，统筹推进智慧城市（社区）基础设施、系统平台以及应用终端建设，同时要实施“互联网+基层治理”行动，推进基层治理数据资源的建设与共享，还要提高基层治理的数字化智能化水平。这一目标的实现，要求基层干部也需要具备相应的智慧治理能力。具体而言，基层干部首先要具有较高的信息化素养，熟练掌握有关互联网及信息技术应用的基础知识，具备网络学习、智慧办公等基础能力，不断提高对信息化技术和智慧工作平台的适应力、胜任力。同时，基层干部还要能够迅速适应不断迭代升级的智慧治理平台及应用终端，能够胜任在全新的技术和媒介场景下开展基层治理和公共服务有关工作，包括运用网络了解民情民意、增进与基层群众的交流互动、加强对基层群众的宣传引导；运用智慧治理信息平台加强信息和数据采集，建设基层治理的数据平台，确保对基层各方面情况能够更加准确地把握；运用数字技术完善基层群众需求收集与服务响应、基层治理效能评估等机制，提高基层治理的精准化、精细化水平；不断加大基层治理数据的应用力度，通过数据多跑路来实现群众少跑腿，提升便民服务的效能；定期对基层治理有关数据进行分析研判，从中发现基层治理的痛点难点问题，寻找优化基层治理的突破口，使数据成为基层治理的高质量发展的重要支撑。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）党的领导与领导科学教研室主任、教授】
责编：李 懿／美编：王嘉骐
Analysis on the Indispensable Governance Capacity of the
Primary-Level Officials in the New Era
Hu Yuexing
Abstract: The governance capacity of the officials working at the primary level is an important and basic guarantee for the high-quality development of the primary-level governance. Thus, to have an in-depth understanding of the basic characteristics and components of such capacity constitutes the important theoretical premise of improving it among the primary-level officials. Based on the concepts and connotations of governance and the practical requirements of the modernization of the national governance system and governance capacity, it is obvious to conclude that the primary-level officials should have at least six indispensable abilities of implementation, mass work, investigation, governance by law, emergency handling, and intelligent governance.
Keywords: primary-level officials; governance capacity; primary-level governance
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。