摘 要:基层治理是国家治理的基石，新时代背景下，提升基层领导干部治理能力是推进国家治理现代化的一项重要课题。在此过程中，对基层领导干部治理能力的评价亦显得十分重要。当前针对基层领导干部治理能力的评价还存在单一评价主体与多头评价之间的矛盾、评价指标体系一元化与多元化之间的矛盾、评价过程重形式与评价结果重问责之间的矛盾。基于此，应从为什么评价、谁来评价、评价什么和如何评价几个方面入手，思考探讨以科学评价促进基层领导干部治理能力现代化的基本路径。
关键词:基层领导干部 治理能力 评价 指标体系
【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的基石，基层领导干部是国家各项方针政策的执行者，基层领导干部的治理能力和治理水平直接关乎基层的治理成效，进而关乎国家治理现代化的总体目标能否顺利实现。因此，新时代背景下，提升基层领导干部治理能力是推进国家治理现代化的一项重要课题。在此过程中，对基层领导干部治理能力的评价亦显得十分重要。针对基层领导干部治理能力评价存在的问题，推进评价工作的科学化，离不开对为什么评价、谁来评价、评价什么和如何评价几个基本问题的科学回答，对以上几个问题的准确把握是推进基层领导干部治理能力评价工作科学化的基本前提。
为何评价：由矛盾问题反思评价目的
单一评价主体与多头评价之间的矛盾
当前基层领导干部治理能力的评价主体存在单一化趋向，主要集中在上级党委，缺乏广大人民群众的评价。这导致基层领导干部治理工作“只唯上不唯下”，部分基层领导干部对群众反映的问题不闻不问，降低了人民群众对领导干部的认同感，影响了基层治理工作的开展。同时，基层的工作特点和工作性质决定了领导干部的治理工作更多面向广大人民群众，人民群众满不满意是治理工作开展好坏的试金石，缺乏人民群众的评价不利于基层领导干部治理能力的提升。
当前对基层领导干部治理能力的评价还存在多头评价的现象，在治理能力现代化的要求之下，不同层级、不同职能部门都会展开对基层领导干部治理能力的评价，这会导致“上面千条线，下面一根针”的现象出现，基层领导干部为了应付各种评价疲于奔命。同时，体系内部的多头评价之间缺乏协同，会导致重复评价的现象出现，造成了评价成本的增加和评价效率的低下。
评价指标体系一元化与多元化之间的矛盾
当前基层领导干部治理能力的评价指标体系存在一元化倾向。长期以来，GDP是衡量领导干部治理能力的重要因素，很多基层领导干部将追求地方GDP增长看作工作的出发点和落脚点，甚至看作工作中的唯一任务。党的十九届五中全会对国家治理现代化提出了新的要求，指出基层治理亟须在治理理念和治理方式上进行创新，以高效能治理支撑高质量发展。但在实际工作中，这种单纯追求GDP的现象仍然存在。这种一元化的评价指标体系不仅会导致基层领导干部治理理念出现偏差，还会影响地方环境，甚至会导致地方干群关系的恶化，使政府公信力下降。
当前基层领导干部治理能力的评价指标体系还存在多元化趋向。与单纯追求GDP的一元化趋向不同，多元化趋向体现在对基层领导干部治理能力需求的多方面、多角度导致的评价指标的多重性和多元性。在实际评价过程中，存在评价指标体系过细过滥的问题，导致无法有效地评价基层领导干部治理能力的实际情况，不能真正发挥好评价的“指挥棒”作用。评价指标体系的确立对评价过程的展开与评价结果的应用至关重要，要兼具科学性和实用性。当前基层领导干部治理能力评价指标体系的一元化与多元化矛盾势必会影响评价过程与评价结果，难以反映基层领导干部治理能力的客观情况。
评价过程重形式与评价结果重问责之间的矛盾
当前基层领导干部治理能力的评价过程存在重台账轻实绩的形式化问题。上级部门的评价过程时常表现为简单的翻台账、查记录，特别关注文件的形式，例如是否有代签，是否有错别字等，不仅增加了基层领导干部的工作量，还容易导致评价走向形式主义，降低评价的公信度。除此之外，评价过程过于集中，主要是定期的集中评价，如年度、届中等时间节点，这种评价方式时间紧、任务重，会导致评价不够全面、评价不够准确等诸多问题。
运用基层领导干部治理能力的评价结果中过分重视问责。部分地方不断将责任下压，将上级部门分配的任务甩到基层，甚至会与基层领导干部签订“责任状”，一旦出现问题，基层领导干部就成了问责的主要对象。在此压力之下，部分基层领导干部长期处于心理紧绷状态，势必影响基层的治理效能。评价的初衷在于促进基层领导干部治理能力的现代化，而不是一味强调问责，这也是当前对评价结果运用普遍存在的问题。
谁来评价：各级党委和纪检监察机关应发挥主导作用
基层领导干部治理能力评价的主体界定非常关键，这里的评价主体，指的是有权对基层领导干部治理能力做出考量的主体。要回答好这一问题，首先要明确基层领导干部治理能力的价值旨归。基层领导干部既是“党的事业的骨干”，也是“人民的公仆”；既要接受上级领导，也要自觉接受群众监督。而基层领导干部治理能力的提升，表面上看在于推进治理能力现代化，而根本目标实质上在于更好的为人民服务，这是由中国共产党的性质和宗旨决定的。因此，对基层领导干部治理能力进行评价的主体势必是多元的。从当代中国政治体系运行的角度看，可划分为主导性主体和参与性主体两大层面。
基层领导干部治理能力评价的主导性主体指的是各级党委和纪检监察机关。各级党委作为领导核心，负有对领导干部教育管理的重要职责；各级纪检监察机关作为党内监督和国家监察主体，也有责任协助好党委贯彻落实党的路线方针政策，做好对干部开展治理工作过程中的监督。基层领导干部治理能力评价的参与性主体指的是广大人民群众。宪法赋予人民群众检举、控告等政治权利，这就为其参与基层领导干部治理能力评价提供了法理依据。除此之外，基层的工作特点和工作性质决定了领导干部的治理工作更多面向广大人民群众，人民群众满不满意是治理工作开展好坏的试金石，正如习近平总书记指出的：“干部好不好，群众有公论”，人民群众的评价能够推进基层领导干部治理能力评价工作的科学性提升。
评价什么：基层领导干部治理能力评价的指标界定
基层领导干部治理能力评价的内容界定，也即指标界定。评价指标是基于特定的标准，对基层领导干部治理能力做出的具体判断及其统计指标。推进新时代基层领导干部治理能力评价机制的科学建构，进而发挥其对基层领导干部治理能力提升的激励和约束作用，必须结合新时代基层领导干部治理能力的全新界定，对评价指标体系做出科学设计。习近平同志在2009年3月1日中央党校春季学期开学典礼上的讲话中指出，各级领导干部要努力提高六个方面的能力，包括统筹兼顾的能力、开拓创新的能力、知人善任的能力、应对风险的能力、维护稳定的能力、同媒体打交道的能力。在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上，习近平总书记指出“干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力”，这“七种能力”对着眼于新时代新任务的基层领导干部提出明确要求。从习近平总书记的讲话中可以看到，领导干部治理能力是一个综合能力体系，蕴含了认知、情感、行为等多重要素。
通过对当前政策文件及文献的梳理和对比，借鉴管理学理论，能够划分出基层领导干部治理能力的维度与指标，继而建构基层领导干部治理能力评价指标体系的整体性框架（见表1）。
在表1中，一级指标（A）为目标性评价维度，即基于基层领导干部治理能力现代化要求，对基层领导干部治理能力做出整体性评价，以达到确保基层领导干部治理能力不断提升的目标。二级指标（B）为要素性指标维度，侧重于评价的策略展开，基于对中央政策文件及文献的梳理，可将其划分为“政治型能力”“基础型能力”和“应用型能力”三大维度。三级指标（C）为具体性评价指标，即要素指标体现出来的具体目标和成效。对此，相关评价过程要进一步立足于目标导向能力、政治判断力、政治领悟力、政治执行力、勤政敬业能力、廉洁自律能力、沟通协调能力、心理调适能力、口头表达能力、书面表达能力、问题解决能力、新媒体应用能力、知识技能学习能力、依法行政能力、制度执行能力、科学决策能力、资源整合能力、公共服务能力、改革攻坚能力、冲突处理能力、群众组织能力、网络治理能力，共22项具体指标，并由此确立更为精细化的权重分布，进而通过具体化评价找到当前基层领导干部治理能力的短板，确保其得到整体性提升。
如何评价：考察基层领导干部治理能力应坚持的基本原则
评价的指标需要体现时代性和具体性
国家发展是一个长久的话题，不同的历史阶段有不同的历史使命。随着时代的发展以及内外部环境的不断变化，治理所面临的新问题和新矛盾也将不断涌现，治理内容的不断变化要求治理主体的治理能力同步改进和提升，否则将会影响治理的效能。因而，治理能力是动态发展的，对治理能力的评价也是动态发展的过程。十八大以来党中央在领导干部评价中已实现了从单一指标向多元指标的理念转变，不再一味追求GDP，而是强调民生改善、社会进步、生态效益、法治建设成效、改革创新等指标的重要性。但在基层领导干部治理能力评价的过程中，要对指标体系进行“瘦身”，对能够合并的评价项目尽量合并，不能合并的尽量简化，以免增加基层领导干部负担。上文初步搭建了新时代基层领导干部治理能力评价的三级指标体系，但必须明确任何指标体系都是动态的。要实现有效评价，就必须结合具体实际不断进行发展和完善，使评价指标同各地区各部门的发展实际紧密衔接。这要求各地各部门在对领导干部进行治理能力评价的过程中，在上述指标体系理论架构的基础上，结合自身实际做出细化，根据本地本部门的要求嵌入区域性和部门化要求，由此推进干部治理能力评价指标体系的具体化，并与实践发展同步，推进领导干部治理能力提升。
评价的过程需要体现系统性和程序性
为防止“多头”评价导致的“碎片化”现象，评价的过程必须体现系统性原则。各地方要加紧构建地方党委统一领导、组织部门牵头、相关部门积极配合的系统化评价机制，由专门的评价部门对基层领导干部治理能力进行统一的评价，避免评价中的交叉重复，提升评价效率，降低评价成本。除此之外，还要通过整合地方领导班子、纪检机构、督查机构和职能部门的力量，加大对地方领导干部治理能力的动态跟踪和反馈。评价的过程要体现程序性，要坚持评价过程常态性与阶段性的统一，不能仅仅使用“结果式”的总结性考评，更应当从“过程式”的角度作出动态考量。在基层领导干部治理工作的日常开展中，相关评价主体要关注基层领导干部的工作作风、思想动态和治理效能等情况，不断收集基层干部治理能力的评价信息（如工作实绩、群众口碑等），对干部做出持续性动态性的评价，以发现当前基层领导干部治理能力可能存在的问题及其原因。在阶段性任务落实后，要运用总结性评价，结合前期的评价信息，做出整体性和具体性的评价意见，以实现对基层领导干部治理能力全过程、多方位和多角度的综合性研判。只有将评价贯穿到基层领导干部治理的全过程，评价才能发挥出应有的引导作用。
评价的方法需要体现科学性和有效性
在评价时，需要应用一定的技术方法，如因子分析、描述性分析、单因素方差分析等。因子分析分为探索性因子分析和验证性因子分析，探索性因子分析是将多元观测变量进行降维处理，从而找出各个因子背后本质结构的方法；验证性因子分析是测试上一级因子与下一级题项之间关系是否成立的方法。使用因子分析法能够对调查问卷数据中各个题项进行分析，从而将各个题项归属于更大的因素单位，检验问卷的信度效度。描述性分析就是对一组数据的特征进行分析，以便于描述其所代表的总体的分布状况。对基层领导干部治理能力进行描述性分析能够描绘当前基层领导干部治理能力的现状，形成对基层领导干部治理能力的初步了解，同时以这些描述性分析结果为基础，用来验证模糊综合评价的结论，从而更加深入的分析当前基层领导干部治理能力存在的问题。单因素方差分析，是用于比较多个样本平均数的方法，主要针对人口统计学变量进行分析，能够发现不同性别、不同年龄、不同教育程度、不同部门的基层领导干部治理能力的差异程度，为后续的政策研究提供参考。
评价是一种有价值导向和目的指向的功能性活动，无论什么评价，都带有一定的价值取向，都是为了实现一定的评价目的。对基层领导干部治理能力评价的目的在于推进其治理能力的现代化，进而不断促进基层治理效能的提升，推进经济社会全面协调可持续发展，为实现“两个一百年”奋斗目标提供支撑。基于这种目的，在开展评价活动之前，对评价指标的选取要有一定的侧重点。指标选取要兼具时代性、针对性和具体性，要能够体现新时代和基层领导干部治理工作的特点，要能够反映新时代背景下基层领导干部治理能力的现实情况。在开展评价活动过程中，不能只是简单的翻台账、查记录，而要真真切切的依据评价指标对基层领导干部治理能力和治理效能进行评价，发现其中的短板和主要问题。在评价活动结束后的评价结果运用上，不能一味的对基层领导干部问责，而要构建评价结果反馈机制，将评价结果反馈给基层领导干部。评价结果的运用是评价的最终体现和归宿，要清楚评价的目的在于促进基层领导干部治理能力的现代化。
【本文作者为西安交通大学廉政中心副主任、马克思主义学院教授；本文系国家社会科学基金重点项目“基于计划行为理论的官员‘不作为’治理研究”（项目编号：17AZZ014）阶段性成果；西安交通大学马克思主义学院博士研究生杨丹阳对本文亦有贡献】
参考文献
[1]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年。
责编：程静静／美编：王嘉骐
Theory Underlying Scientific Evaluation of Governance Capacity of
Primary-Level Leading Officials:
An Exploration Based on the Purpose, Subjects, Indicators and
Principles of Evaluation
Li Jingping
Abstract: Primary-level governance is the cornerstone of national governance. To promote the modernization of national governance in the new era, it is important to improve the governance capacity of primary-level leading officials. In this process, the evaluation of such capacity is of great significance. However, it is currently faced with some contradictions, such as those between single and multiple evaluation subjects, between unified and diversified evaluation indicator systems, and between form-oriented evaluation processes and accountability-oriented evaluation results. As such, we should explore the basic pathway of promoting the modernization of the governance capacity of primary-level leading officials through scientific evaluation by focusing on why, who, what, and how to evaluate.
Keywords: primary-level leading officials; governance capacity; evaluation; indicator system
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