摘 要:抓好干部队伍建设，提高干部治理能力是实现国家治理能力现代化的内在要求。当前干部绩效评价忽视了评价所应关注的“目标”与“结果”之间的治理过程，科学、可行的干部治理能力评价体系的建立显得尤为迫切。本文通过对传统的“德、能、勤、绩、廉”绩效评价指标体系的优化并构建“德-能-绩”评价模式，主要从德、能、绩三个维度建立相应的评价指标体系，力图全过程评价干部的工作质量与数量以及达到预期效率与效益的能力。
关键词:干部治理能力 “德-能-绩”评价模式 政府生产力
【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
党的十九届四中全会提出，要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，提升领导干部治理能力对于提升治理效能具有重要的政治意义和现实意义。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，我国适应社会主义市场经济的行政管理体制虽然已初步建立，但干部治理能力的评价与发展仍相对滞后，干部治理能力的短板成为掣肘治理现代化的一个重要原因。当前，干部绩效评价的制度基础薄弱，缺乏统一的法律、法规作为应用的依据，也没有相关政策作为制度保障，各部门都按照自己的理解来对“效率”概念加以界定；干部绩效评价体系在理论和实践中都还不成熟，特别各地各部门干部治理能力评价多数都处于空白或自发状态；干部绩效评价要素之间缺少衔接，技术方法滞后。在实践应用中，干部绩效评价忽视了评价所应关注的“目标”与“结果”之间的治理过程，导致不容易量化也不能完全体现出干部治理能力。基于此，围绕干部治理能力评价与发展主题，借鉴国外公务员能力研究的理论与最新发展趋势，结合我国的国情（尤其是基层治理的特殊性），从治理现代化的视角来形成和完善干部治理能力评价模式，有利于进一步激发干部工作积极性、提升干部治理能力。
官员绩效评价的域外经验
目前，国外高级公务员绩效评价框架中，通常运用绩效管理系统模型。不同国家或地区对于官员绩效评价的核心存在较大的共性，如官员的综合能力。除了共性能力要素之外，为了能够通过高级公务员的绩效目标落到实处来确保组织的战略实施，需要增强绩效考核的科学性和有效性，大多数国家或地区运用实用有效的考核方法来针对指标进行考核，指标特性是这种考核方法的核心。
为确保绩效评价结果的公正客观，一般业绩考核是直接将绩效结果与既定目标或目标值进行对比，能力考核则一般选择诸如综合尺度量表法、行为锚定法等描述类的方法。但不同国家和地区对官员绩效评价的做法侧重点也不同，如美国更重视个人特征和行为能力；英国则以结果为导向，以职位界定能力需求及判断官员的适用性；日本则采用能力投入绩效和结果产出并重的原则。立足于我国的国情基础，探索借鉴域外国家在公务员（官员）的绩效评价方面的有益做法，对进一步完善我国干部的绩效评价大有裨益。
美国的官员绩效评价
20世纪初，美国联邦政府的考绩制度和考绩指标包括对工作的适应及奋发力、对事物的判断力、在工作中与人合作的能力、组织能力、领导能力等方面。20世纪50年代，美国国会通过《工作考绩法》，工作数量、工作质量和工作适应能力等内容被包括在该法律文件中。为了能更好地实施功绩考评制，美国对《工作考绩法》的内容进行了修改，并在《文官制度改革法》中明确规定，考评项目的标准要依据每项职务的关键内容和工作成绩。在公务员的能力框架中侧重于通用能力，初级公务员的能力构成中包括了协调、冲突管理、团队建设、影响谈判等能力；而高级公务员的绩效评价内容有5项关键性要素：领导变革、领导人员、运营管理、建立联盟和结果驱动。在此基础上，美国公共生产力研究中心提出了包含生产力、效果、质量和及时四大主题的绩效评估指标体系，该体系目前仍在不断探索完善，从管理技术和方法上对政府公务员绩效评价予以支撑，以执行好政府公务员的绩效管理制度，使得该指标体系更加具有操作性，也进一步推动了美国公共部门绩效评估系统的科学化。
英国的官员绩效评价
英国在撒切尔执政时期进行的政府效率改革的财务管理新方案中，就特别强调有效的配置和监控中央政府财政资源，这就要求对不同层级的管理人员要严格界定职责，包括对产出和资金价值进行严格评审。英国对其公务员绩效考核的基本导向就是兼顾组织需要的绩效产出与个人能力的持续发展。在这种兼顾的导向中，对官员能力的要求就主要包括了基础能力和核心能力。基础能力主要包括观察和分析问题、沟通和交流、尊重客户的意识、宏观决策、领导与管理、高效率工作、组织与计划等能力；核心能力主要包括为将来发展提出目标和方向、创造个人影响力、战略性思考、激励他人、学习和完善自我等。而对于高级官员的考核内容主要包括工作业绩和领导力两个方面。其中，对高级官员领导力的考核更侧重于未来方向的确定、有效管理并完成任务、人员管理与能力开发等几个方面。
日本的官员绩效评价
日本在对官员绩效评价中同样注重实绩和能力。在日本人事院早期颁布的《公务员考评规则》中规定：工作情况方面包括是否充分具备工作所需的知识等内容；性格品行方面包含积极还是消极的评价等；能力方面包含着判断力、理解力、创造力、执行力、规划力等能力。随着国家治理和政府变革的要求，日本政府对高级公务员治理能力也有了新的要求，如综合协调力、政策形成力、组织管理力、情报应用力等，这种要求提倡“成绩主义”和“能力主义”，促使日本的官员保持着较高的工作效率和服务素质。
干部治理能力的内涵与评价
干部治理能力的内涵
“干部”一词已经被许多国家所采用，一般用来代表在国家机关和公共团体中承担领导工作或管理工作、发挥骨干作用的人员。“干部治理能力”的内涵可追溯到劳动创造价值的观点，结合人力资本理论，可以定义为对公共部门的人力资源进行投资而形成的凝结在人身上的、能够为公共部门服务并能为社会带来社会效益和经济效益的知识和技能。这种知识和技能被认为是推进社会发展和公共生产力持续增长的重要源泉。
提升政府生产力。政府生产力指的是在一定政治目标下，政府组织通过各项生产力或资源的投入，进行各项管理行为，对社会生产的效率或效能等产生积极的效果。政府组织在管理过程中投入资本、物资、科学技术手段、政府公务员能力等都是影响政府生产力水平的要素。其中，政府公务员是促进政府生产力发展的第一要素，对政府生产力有决定性的影响。公务员的工作效率和质量的综合被看作是政府生产力水平的外化表现，干部治理能力评价的重心也由捍卫抽象的功绩转向了关注最大程度地提高政府生产力和可测量产出结果。
改善政府绩效。“绩效（performance）”是一个多维建构，观察和测量的角度不同，绩效的结果或者表现也会发生变化。政府绩效被认为是“政府投入资源以换取公共产品（包括经济、社会、政治等方面）的表现”，政府效率的高低主要取决于干部治理能力的发挥和利用程度，对干部工作能力和成绩进行较为客观的评价有助于政府绩效改善。由于政府公共产品的多样性和复杂性，无法用类似企业的标准去衡量，国际上统一的政府绩效评价方案现阶段还没形成。由于社会的安定和进步与公共产品的质量和政府效率直接相关，因此需要对干部绩效评价存在的主要问题进行客观分析，甄别出影响政府公共生产力的关键因素。
干部治理能力评价基本导向
评价，是指对人或事物所评定的价值。从对干部治理能力评价的基本导向来看，主要有以人员为导向的评价标准和以结果为导向的评价标准，或者是将人员导向和绩效导向进行融合。在人员导向式的评价体系中，主要以个人特质为中心将干部同其他干部或者固定标准进行比较评价；而结果导向式的评价体系是以工作目标为导向评价每个人员的行为和任务达成状况。从推进国家治理体系和治理能力现代化的发展趋势来看，干部治理能力评价的重点将逐步从对“人”不对“事”的绩效评价过渡到与政府治理重点密切相关、对“事”也对“人”的指标体系。
干部治理能力评价的制度基础
国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。我国深化行政管理体制改革的目标是实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。《中华人民共和国公务员法》规定，我国公务员绩效考核是对“德、能、勤、绩、廉”的综合评价，内容比较全面，重点考核政治素质和工作实绩。德（思想品行）、能（工作能力）、勤（工作态度）、绩（业绩）和廉（廉洁）之间的关系在干部绩效评价体系实践中存在不同应用模式，结合公共部门人力资源管理中的绩效考评的发展趋势，干部绩效评价应是一种“发展式”考核评价模式，即在个人发展目标与组织发展目标的互动中实现二者的共同发展，其目的是不断提高干部的治理能力，着眼于组织与公务员之间的战略伙伴关系。
干部治理能力评价的主要原则
首先，继承传统品质考评的优势，将干部品质考评内容作为组成评价体系的重要内容，同时要在品质的理解和统一界定上投入更多的关注。其次，以与工作相关的各种行为和行为结果为中心，增强影响行为结果的潜力评价的权重，并将个人目标与组织目标管理结合在一起，共同制定治理能力的工作目标，让干部获得发展机会，增强干部自信心和满意度，也不断增强组织凝聚力。再次，优化传统的绩效评价模式，力图全过程评价干部的工作质量，并全面评估干部能否达到预期效率与效益的能力。最后，充分运用大数据和现代化信息手段，提高评价指标的可操作性和数据的可获取性，增强考评效果。
“德-能-绩”干部治理能力评价模式解析
干部“德-能-绩”评价体系是对 “德、能、勤、绩、廉”绩效评价体系的进一步优化。在“德-能-绩评价体系”中，“德”主要包括政治思想表现、工作作风、职业道德、品德修养等内容；“能”主要包括知识和潜力；“绩”主要表现为工作完成的成效等。
干部作为政府的工作人员，政治思想表现是评价干部“德”的关键，干部只有掌握党和国家的路线方针政策，具有良好的理论水平，才能真正做到为人民服务。工作作风和职业道德可以反映评价对象对工作的认真程度、对自身对他人的态度，从而间接反映其具有的“德”的水平。
“能”主要包括知识和潜力。“知识类”的评价指标主要是针对个体是否具备符合其岗位要求的水平和经验来进行考察，此类指标一般可以通过公开的测试来获得，并在选拔人才和委任干部前使用。“潜力类”指标主要是针对个体是否具有胜任工作岗位要求的治理能力进行考察，此类指标主要表现为民主测评和职能履行岗位胜任情况，结果可以作为干部的评价和晋升的参考依据。由于绩效与治理能力存在内在一致性，从检验个人能力、个人表现与实际岗位要求是否匹配的角度出发，“潜力类”的指标重点考察干部的业务潜力、管理潜力和协同潜力。
在“业务潜力”方面，主要考察以下四项能力：理解分析能力考察干部对各项工作任务的了解和理解，以及是否能正确的分析有关工作任务和岗位职责的前因后果等方面；判断决策能力考察干部在工作中遇到问题或面临选择时的逻辑判断能力；创新能力则考察干部对与工作有关知识的学习能力以及对工作中效率不高的环节做出改革和创新的能力；执行能力考察干部在实施和实行各项工作任务时是否能够贯彻工作的意图和目的，将任务圆满合理完成的能力。在“管理潜力”方面从以下四个能力展开考察：自我管理能力考察干部在日常工作中是否能够合理安排自身工作时间、合理安排重要度不同的工作等；组织能力考察干部在组织某项活动、负责某个任务时所体现出来的领导、计划、控制等方面的能力；沟通能力考察干部在工作过程中与团队中上下级进行交流和沟通的能力。在“协同潜力”方面，主要根据干部的实际工作情况，从协调能力与团队能力方面考察干部能否在工作中与非本团队内的周边工作人员沟通协调等。
在“德-能-绩”三维绩效评价模式中，“绩”主要表现为工作完成的成效。进一步可以划分为任务成效、管理成效和协同成效三个评价维度。“任务成效”是对其直接工作结果的评价，即对公务员与工作产出和效率直接相关联部分的评价；“管理成效”体现的是管理人员对部门工作管理能力的结果；“周边成效”关注对工作结果造成影响但无法运用结果来衡量的因素，体现的是对相关部门服务的结果。
结论与展望
国家治理能力现代化要求更精干的干部队伍，科学、可行的干部治理能力评价体系的建立显得尤为迫切。根据国家治理现代化的需要来构建干部治理能力的结构，可以改进人力资源管理研究的不足，激发干部自身的潜能，有助于部门领导根据干部治理能力评价结果做出更明智的决策，从而更好地应对多变的政务需求。特别在基层的实践中，干部治理能力的提升应积极借鉴传统的管理理论和国外有效的实践经验，结合国情探索出一套合适的干部治理能力评价指标体系，最终通过法律、政策等途径将干部治理能力提升纳入到我国行政体制改革的进程之中，使之规范化和制度化。基于“德-能-绩”的干部治理能力绩效评价模式力图实现从绩效理念、到绩效制度、再到绩效执行的延伸，并形成了一个完整的绩效评价体系，以此来保证干部队伍绩效的持续改进，不断增强地方政府的公信力和执行力。
【本文作者为复旦大学经济学院教授；本文系上海市教育委员会科研创新重大项目《财政资金约束、债务风险控制和国家治理能力提升研究》（项目编号：2019-01-07-00-07-E00034）、复旦人文社科先导计划《政府支出标准化、成本结构与政府绩效研究》（项目编号：2021RWSKXD015）的阶段性成果】
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责编：程静静／美编：王嘉骐
Content and Path of Constructing a Whole-Process Evaluation System
of Officials’ Governance Capacity: From the Perspective of the “Morality-Competence-Performance” Evaluation Model
Sun Lin
Abstract: To build a strong team of officials and improve their governance capacity are inherent requirements for the modernization of national governance. The current evaluation of officials’ performance has neglected the governance process between the objective and the result that should be focused on. Therefore, it is particularly urgent to construct a scientific and feasible evaluation system of officials’ governance capacity. By optimizing the traditional performance evaluation indicator system of “morality, competence, diligence, performance and integrity”, the present study has constructed the “morality-competence-performance” evaluation model, and a corresponding evaluation indicator system mainly based on the three dimensions. We attempt to evaluate the quality and quantity of officials’ work throughout the whole process, as well as their ability to achieve expected efficiency and effectiveness.
Keywords: officials’ governance capacity; “morality-competence-performance” evaluation model; government productivity
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