“规范和引导资本健康发展”系列专家解读之九
作者：南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授 陈兵
2021年12月召开的中央经济工作会议明确指出：“要正确认识和把握资本的特性和行为规律。社会主义市场经济是一个伟大创造，社会主义市场经济中必然会有各种形态的资本，要发挥资本作为生产要素的积极作用，同时有效控制其消极作用。要为资本设置‘红绿灯’，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。”
为资本设置“红绿灯”对于规范和引导资本健康发展具有重要作用，然而，这并不意味着只要为资本设置了明确的正面清单和负面清单即可达到预期效果。市场经济特别是资本市场瞬息万变，加之平台经济领域蕴含不断涌现的新业态、新技术、新模式，资本行为在平台经济领域中的变数和实际效果很难准确评估。面对资本行为特别其行为涉及高度动态的平台竞争时，正面清单和负面清单的设置必须科学合理、全面客观，必须符合资本运行的规律以及平台经济领域具体相关市场的实际情况。为此，需从多方面着手，科学合理、适时适度、依法依规地为资本行为设置“红绿灯”，让资本“红绿灯”在法治框架下有序亮起来。
不断创新与完善法律制度和治理机制
在法律制度层面，需要进一步建立健全相关法律法规，加快修订与完善《反垄断法》以应对动态变化的数字经济，特别是平台经济市场竞争，科学准确识别资本无序扩张导致的非法垄断、不公正交易等行为。同时，还需要根据具体市场和行业的发展需求，建立健全资本运行规则体系。以平台经济领域为例，由于平台企业资本运作与数据要素密切相关，故在《反垄断法》《反不正当竞争法》的基础上，还需要不断推进完善《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等相关法律法规，为平台经济领域的资本运作及相关行为设置全面、系统、立体的“红绿灯”规则，特别要做好多部门、多层次、多领域内的“红绿灯”衔接与协调制度的设置。
在治理机制层面，需要进一步创新高效能的监管治理理念、模式、规则及方法，提高监管工具的适用性和灵活性。2021年10月，国家市场监督管理总局发布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，提出了分类分级治理机制，优化且丰富了平台经济领域的监管治理理念、方法及工具。其中对超大型平台的认定基准以及相应义务与责任的设定，将平台主体对资本掌握、动员以及使用能力作为重要的参考指标，体现了平台经济治理与资本行为规范之间的密切关联。由此可见，若在设置资本“红绿灯”时，依据科学合理界定的平台类型与客观适度划分的平台等级，来制定相应的正面清单和负面清单，将有助于实现对平台经济领域资本行为、竞争行为更加科学合理的监管，增强监管的科学性、针对性及有效性。
基于不同经济领域中资本的特性和行为规律制定相应的“红绿灯”规则
资本要素在不同经济领域中，其特性和行为规律可能会存在一定差异，需充分考虑资本要素在具体相关市场和行业中实际运行的情况，制定弹性和刚性相融合的亮灯规则，必要时还可以引入“黄灯”规则，给予资本行为一定的时效性。
以平台经济领域为例，随着大数据和人工智能算法等数字数据技术的广泛应用和创新发展，平台企业聚焦消费者用户数据，对数据的采集、分析、加工、挖掘能够使平台企业萃取可用于提供优质商品或服务、进行交易撮合的极具价值的信息。正所谓平台经济“数据为王”，数据已经成为平台企业展开优势竞争的关键要素。故在平台经济领域，数据要素与资本要素之间具有天然的一体性，数据与资本构成了平台企业激烈争夺的关键要素，数据行为与资本行为交织在一起，成为平台经济发展不可或缺的两大要素。特别是对于头部平台企业而言，其控制和处理数据的能力往往能直接决定其获取资本的能力，同时，伴随其资本行为的扩张，其获取数据的能力亦在不断增强，数据能力与资本能力相互支撑，夯实了平台企业不断扩张的生态系统底座。
实践中，在强大的网络效应和传导效应的作用下，头部平台企业获取数据和资本的效率会得到进一步提升，无可避免地会导致海量数据和巨量资本都集中于该企业。由此可见，在认识平台经济领域资本运行特征与资本行为规律时，要充分关注资本要素与数据要素之间的密切关联；只有高度重视与数据相关行为的治理，打通多部门、多层次、多领域数据信息的互联互通互认，打好“组合拳”，才能为平台经济领域资本运行设好“红绿灯”。
完善合力监管机制，从个案监管走向深层次制度连接与协同
企业在不断发展壮大的过程中，会向相关或相邻市场扩张，走跨行业、跨市场、跨区域发展之路，此时企业所实施的各类行为，可能对多个经济领域下的多市场、多层级以及多群体产生显性或隐性的影响，加之在这一过程中资本数字化与数字资本化得到融合发展，资本行为与其他的市场竞争行为的边界愈发模糊，也对政府相关监管部门提出了巨大挑战。
在制定具体市场或行业的正面清单和负面清单时，要通过建立多部门的会商机制，实现数据信息的互联互通互认，推动监管规则设定的共商共研，制定符合市场特征、行业特点且可操作的规则；要考虑到我国具有超大市场规模优势，同时也具有十分复杂的区域市场特征、行业市场特性等现实，提升跨区域、跨部门、跨市场协同监管的行动力；针对资本的逐利性及资本行为的强渗透性，做好事前事中事后全周期、全链条的智能监管机制的研发设计及实施，加快以个案监管执法合作为主的协调机制向深层次制度连接方式的转向；围绕资本实际运行的全周期、全场景、全价值，打破条块分割，打通准入、生产、流通、消费等与资本密切相关的各个环节，不断健全和完善跨部门、跨区域的系统化、立体化监管联动响应与协作机制，以实现对资本“闯红灯”行为的及时高效精准的识别和响应。
随着我国社会主义市场经济法治化建设的不断纵深发展，市场经济法治化治理的能力与水平不断提高，对各类市场要素及彼此间关系的认知得以不断深化，特别是对平台经济领域资本要素、数据要素及技术要素等之间的关系的认识越来越全面，分析技术越来越成熟，这就要求政府在实际的监管过程中通过为资本设置“红绿灯”的方式，在依法加强监管、防止资本野蛮生长的同时，支持和引导资本规范健康发展，充分激发资本的积极作用，推动我国经济高质量发展。
“规范和引导资本健康发展”系列专家解读
