作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员 张俊伟
编者按：习近平经济思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是做好新时代经济工作、推动实现第二个百年奋斗目标的行动指南。为了推动习近平经济思想的学习和宣传，人民论坛网将连续刊发国务院发展研究中心张俊伟研究员撰写的系列解读文章，从多个侧面解读和阐释习近平经济思想。今天，我们推出第七篇——《以供给侧结构性改革为主线完善宏观经济治理》。
2017年12月，习近平总书记在回顾党的十八大以来的经济工作时明确指出：“我们提出，宏观调控必须适应发展阶段性特征和经济形势变化，该扩大需求时要扩大需求，该调整供给时要调整供给，相机抉择，开准药方。……我们抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，及时调整宏观调控思路，把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线，为保持我国经济持续健康发展开出治本良药。”回顾党的十八大以来我国宏观经济治理，最突出特征就是把供给侧结构性改革作为主线。
一、“以供给侧结构性改革为主线”的实质
党的十一届三中全会以来，我国经济社会发展日新月异，创造了世人瞩目的“中国奇迹”。伴随着持续快速的发展，我国经济社会结构在2010年前后出现了明显的阶段性变化。主要表现在：我国开始步入工业化后期发展阶段，居民消费快速升级，主导产业快速转换，城市人口占比超过50%，社会管理加快向现代社会管理转型。上述阶段性变化映射到经济运行上，就表现为“劳动力短缺”成为常态、“双位数”经济增长难以为继、持续的高强度投资带来产能过剩、传统产业发展遭遇市场瓶颈、环境保护压力增大等。这就使得我国的经济运行面临错综复杂的局面。
早在2013年，习近平总书记就把我国经济运行的基本特征归纳为增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”。2014年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上全面分析我国经济出现的阶段性变化，系统阐述了“新常态”理论。总书记明确指出：“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”总书记还指出要“更加自觉地坚持以提高经济发展质量和效益为中心，大力推进经济结构战略性调整。”在探索有效应对“三期叠加”、引领经济“新常态”的过程中，在回应全党全国人民对“新常态怎么看、怎么干”的热切期盼中，习近平总书记逐渐形成了“供给侧结构性改革”的理论。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上就“落实发展理念推进经济结构性改革”做了系统阐述。随后不久，中央经济工作会议正式做出推进“供给侧结构性改革”的重大决策，并明确了相应的政策体系架构：“明年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，实施相互配合的五大政策支柱”。
对于供给侧结构性改革，习近平总书记明确指出：“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。”“事实证明，我国不是需求不足，或没有需求，而是需求变了，供给的产品却没有变，质量、服务跟不上。……解决这些结构性问题，必须推进供给侧改革。”“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。”“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。”“从政治经济学的角度看，供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产目的。”
而在上述宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的“五大政策支柱”中，所谓“宏观政策要稳”，就是要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境；所谓“产业政策要准”，就是要准确定位结构性改革方向；所谓“微观政策要活”，就是要完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力；所谓“改革政策要实”，就是要加大力度推动改革落地；所谓“社会政策要托底”，则是要守住民生底线。在上述政策框架中，宏观政策、社会政策主要是聚焦“外围条件”，着眼于创造良好的经济社会环境；而产业政策、微观政策和改革政策则是政策体系的核心，通过扫清相关制度障碍，正确发挥“有形之手”的引导作用，借助“无形之手”激发全社会的活力，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，以加快产业结构优化与升级步伐。
由此我们知道：以供给侧结构性改革为主线，就是以产业结构优化与升级为主要方向，兼顾供给侧改革与需求侧管理。其政策着眼点就是推动我国经济实现“双中高”，即“经济增长实现中高速，产业分工迈上中高端”；推动我国经济“由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升”，显著提高经济运行质量。
二、以供给侧结构性改革为主线实施宏观调控
回顾党的十八大以来的宏观调控，做法主要有如下几方面：
(一) 对经济增长实行“区间管理”，坚持就业优先
以供给侧结构性改革为主线，把改善供给明确为主攻方向，使宏观调控跳出了“稳增长”的窠臼。这一方面顺应了经济增速换挡的客观趋势，另一方面也超越了依托政府投资“强刺激”、货币投放“大水灌漫”追求短期经济增长的传统调控模式。在新的宏观调控框架下，政府对经济增长实施“区间管理”，当经济运行保持在合理增长区间时，政府就保持财政货币政策的稳定，不主动干预经济运行。这样，政府就得以把精力放在推进“三去一降一补”、推动产业结构优化和升级上，通过激发经济增长的内在潜力，为经济的可持续增长奠定坚实基础。在适当降低对经济增速关注度的同时，政府更加重视“充分就业”。就业与居民收入、改善民生紧密相连。实施“就业优先”的宏观调控政策，体现了“以人民为中心”的发展思想。通过改善营商环境、鼓励创新创业、多渠道增加就业机会，中国每年新创造上千万个工作岗位，有效地增加了居民收入、提高了人民在经济发展中的获得感。
(二) 财政货币政策灵活高效，有效维持供需总量平衡
面对主要矛盾和矛盾主要方面快速转换给经济运行带来的持续挑战，我国货币政策和财政政策操作都表现出了高度的灵活性和适应性。
在货币政策操作方面，中央银行引入了宏观审慎的货币政策框架，在普遍的总量调节、价格调节的基础上更多引入结构性调节因素，强调货币政策操作要“精准滴灌”、支持实体经济发展；要把紧货币供给的总闸门，杜绝“大水灌漫”。通过引入MLF、PSL、结构性降准等政策工具，通过完善绩效考核、细化风险指标考核等监管措施，大力发展普惠金融，引导信贷资金支持实体经济发展，遏制信贷资金“脱实向虚”；同时，积极发挥政策性金融的作用，支持地方政府“棚户区”改造和“旧城改造”，推动新型城市化健康发展。
在财政政策操作方面，为了对冲地方政府债务管理改革对政府投资乃至经济运行的负面冲击，支持由国家政策性银行发起设立专项建设基金，用于纳入国家投资计划的中长期投资项目建设（如城市地铁、大型水利、农村电网改造、棚户区改造等项目）。专项建设基金由中央财政按照发行债券利率的90%提供贴息。专项建设基金下拨地方政府后，视同项目资本金使用，其实质就是一般性赤字。在专项债管理方面，政府也采取了高度灵活的态度。一方面，根据新增债务限额发放新的专项债，稳定了地方政府投资的增量；另一方面，对于到期的地方政府专项债普遍实行债务置换和债务展期，减轻了地方政府的短期偿债压力。
(三) 加快产业升级步伐，以优质供给创造市场需求
为了加快制造业转型升级步伐，国务院及有关部门先后发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《工业绿色发展规划（2016－2020年）》、《绿色制造工程实施指南（2016－2020年）》、《高端智能再制造行动计划（2018－2020年）》、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》、《新一代人工智能发展规划》、《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018-2020年）》等指导性文件。上述文件的发布实施，为各级地方政府、企业、大学、科研院所指明了努力的方向。此外，各级政府还普遍设立了产业引导基金，重点用于扶持当地先进产业的发展。产业引导基金由政府倡议设立，出资比例通常为政府占20%、社会资本占80%。基金设立后，产业基金采用商业化运作模式，由基金聘请专业人士开展运营，主要用于配合政府产业政策的实施，如培育战略性新兴产业发展、扶持地方优势产业发展、推进高新技术园区建设等。
在强化政府引导作用的同时，充分发挥市场在优化资源配置中的决定性作用。一方面，依托“放管服”改革加快转变政府职能，努力打造市场化、法治化、国际化的营商环境，为创新创业活动创造更加便利的条件；另一方面，持续推动“减税降费”、降低企业经营成本，最大程度地激发市场活力。具体如：把减税与“营改增”结合起来，持续降低企业税负；针对小微企业，提高所得税纳税义务门槛，扩大减半征收企业所得税的适用范围；针对企业研发活动，持续提高所得税抵扣比例；持续降低企业用电成本和网络通讯成本；以及针对新冠肺炎疫情冲击，阶段性减免企业所得税、企业社保费用等。
(四) 引领消费升级，充分挖掘消费潜力
随着经济“新常态”的到来，我国居民消费呈现出分层化、多样化、个性化等特点，消费升级趋势明显。为了充分发掘消费增长的潜力，中共中央、国务院发布了《关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》（以下简称《意见》），从吃穿用消费、住行消费、信息消费、绿色消费四方面入手，明确了文化旅游体育消费、健康养老家政消费、教育培训托幼消费等发展重点，为服务消费持续提质扩容指明了方向。《意见》还明确提出，要适应平台型消费、共享经济快速发展的发展趋势，加快孕育消费新模式；推动农村居民消费梯次升级。《意见》还从建立健全高层次、广覆盖、强约束的质量标准和消费后评价体系，强化消费领域企业和个人信用体系建设，提高消费者主体意识和维权能力等方面入手，就营造安全放心的消费环境做了部署。《意见》的发布，为各级政府、社会各界人士指明了努力的方向。
在各级政府的大力推动下，消费促进月、云上中国品牌活动、消费试点城市建设蓬勃开展，互联网+旅游，夜间文旅消费、假日经济、主播带货、网红消费、沉浸式体验型消费蓬勃发展，成为新的经济增长点。
(五) 完善社会保障、增加公共服务，兜底社会消费增长
党的十八大以来，中央推动建立统一的城乡居民基本养老保险制度和统一的城乡居民基本医疗保险制度，推动建立企业养老保险基金中央调剂制度，划拨部分国有资本用于补充社保基金，财政用于社会保障的资金投入持续增加。社会保障“碎片化”的局面逐步达到扭转，退休职工养老金发放标准逐年提高，城乡居民医疗报销比例也大幅提高。城乡居民最低生活费标准持续提高，社会保障对最低收入群体的保兜底作用不断加强。与此同时，政府采取措施不断改进公共服务，增加居民的公共消费。具体如：完善城乡义务教育经费保障机制，进一步推进城乡义务教育均等化发展；推进分级诊疗制度、完善药品集中采购制度、完善大病统筹，缓解“看病难”、“看病贵”问题；优化健康服务体系，建设健康中国；加快环境整治，改善城乡居民居住环境；加快发展保障性住房体系，构建房地产市场价格稳定长效机制等。
消灭贫困既是缩小收入差距、实现社会公平正义的内在要求，也是扩大内需、全面建成小康社会的现实需要。党的十八大以来，党和政府以强烈的历史责任感和巨大的政治勇气，强力推动“精准扶贫”，取得了脱贫攻坚战的全面胜利。到2020年底，我国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决。在“精准扶贫”过程中，“产业扶贫”是重要途径。在有条件的地区发展特色种植、养殖业，增加了优质蔬菜、水果和粮食的供给，更好地满足了城市居民消费升级、健康生活的需要；发展休闲旅游、民俗康养、观光农业，更好地满足了城市居民贴近自然、享受生活的需要。“产业扶贫”在显著增加农民收入的同时，也促进了城乡经济良性循环，为城乡融合发展做出了有益探索。
(六) 有效化解和处置风险，消除重大隐患
“三期叠加”意味着矛盾多发易发。有效化解和处置各类风险，对于保持社会稳定、做好各项工作至关重要。为此，党中央确立了坚持底线思维，“稳中求进”的工作总基调，成立了由习近平总书记担任主席的中央国家安全委员会。中央国家安全委员会成立以后，定期对经济社会领域开展风险评估、制定相关工作预案，统筹协调各部门的工作，显著提高了中央处置风险事件的主动性和有效性。在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，习近平总书记明确指出：“我们必须积极主动、未雨绸缪，见微知著、防微杜渐，下好先手棋，打好主动仗，做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备，做好经济上、政治上、文化上、社会上、外交上、军事上各种斗争的准备，层层负责、人人担当。”党的十八大以来，党中央、国务院以传统制造业、房地产业、财政、金融等领域为重点出台了一系列防范和化解重大风险的举措：
在产业领域，聚焦钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃等传统产业，推动淘汰落后生产工艺、化解过剩产能、优化产业组织结构，提高产业国际竞争力；在财政领域，以修订《预算法》为起点，构建起涵盖借-用-还-风险处置全过程的地方政府债务管理框架；剥离地方融资平台举债功能，加快地方融资平台市场化转型；规范PPP健康发展，防范或有债务；采取措施化解地方政府隐性负债；等等。在金融领域，解决担保公司违规经营、资金链断裂的问题；规范整顿影子银行野蛮生长；在股市风险爆发时，国家队强力干预市场；规范、清退P2P业务；对资不抵债银行进行救助；对可能引发系统性风险的金融控股公司或企业集团实施行政接管和处置；以及加强对企业海外投资的监管，打击资本外逃；等等。在房地产市场领域，加大旧城改造力度，推广货币化安置，有效化解房地产库存；强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，构建房地产市场价格稳定长效机制；通过强化限购、限售等行政管理措施，遏制房地产投机；规范住房交易市场秩序，严厉打击哄抬房价等行为；增加土地供应，增加保障性住房供给，遏制房价上涨的势头；引导信贷资金更多流向实体经济，避免“脱实向虚”；设置房地产融资“三条红线”，对房地产企业实施分级分类监管；等等。
三、从实施“宏观调控”到完善“宏观经济治理”
以供给侧结构性改革为主线，契合了我国经济社会发展的阶段性特征，抓住了我国经济运行的主要矛盾和矛盾的主要方面。近年来，我国以供给侧结构性改革为主线实施宏观调控，实现了经济平稳增长、结构持续优化、产业快速升级、民生持续改善、风险逐步化解、社会安定有序，中国综合国力又跃上新的台阶。在复杂的国内外局势下，我国如期实现了全面建成小康社会的发展目标，踏上了全面建设社会主义现代化国家新征程。
在全面总结宏观调控实践经验的基础上，2020年5月，中共中央、国务院联合下发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，就“构建有效协调的宏观调控新机制”提出明确要求，指出：要“加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系和保障体系”；要“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》又就“完善宏观经济治理”做出系统阐述：“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。完善宏观经济政策制定和执行机制，重视预期管理，提高调控的科学性。加强国际宏观经济政策协调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力。推进统计现代化改革。”
由此我们知道，今后一段时期我国完善“宏观经济治理”的重点方向，将至少包括以下五个方面：一是确立以国家发展规划为引领，以财政、货币政策为主要政策工具，相关专业性政策紧密配合、协同实施宏观经济管理的制度框架；二是从单项政策工具看，都要提高政策设计水平、提高政策执行力。特别是在市场经济条件下，政策的制定和实施要充分考虑政策的作用机理，通过加强预期引导增加不同社会主体行为之间的协同性，不断提高政策效果；三是要注意做好国内经济政策和世界其他主要经济体经济政策之间的协调，平衡好国内经济调控和世界经济政策变动的关系；要注意做好逆周期调节和跨周期调节协调，平衡好短期增长与中长期可持续发展之间的关系；四是完善宏观经济治理的目标（或者宏观经济治理的评价标准）是总量平衡、结构优化、内外均衡、长短结合；五是要完善经济统计、充分利用现代信息技术，为宏观经济治理提供技术支撑。
习近平经济思想系列谈
