财政是国家治理的基础和重要支柱，在优化资源配置、促进社会公平、实现国家长治久安中承担着重要职责。防范化解财政债务风险是国家稳定运行的必然要求，是防范化解重大风险的重要内容。近年来宏观经济减速促使财政矛盾突出，财政债务规模较快扩张，财政债务风险挑战备受关注。习近平总书记在全国金融工作会议上发表重要讲话强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握防范化解重大风险。深入研判当前财政债务风险新表现新特征，积极研究防范化解财政债务风险之策，既是贯彻落实党中央防范化解重大风险的基本要求，也是增强财政可持续性及保持宏观稳定的内在要求。
正确认识财政债务风险的表现及特征
财政债务风险并非纯粹的理论问题，政府债务危机在实践中并不鲜见。从2010年希腊债务危机到2022年斯里兰卡债务危机，政府债务风险已经成为难以回避的现实问题。根据国际金融协会（IIF）发布的《全球债务监测》显示，2021年全球债务总额从2019年的255万亿美元大幅上升至303万亿美元，债务占全球GDP比重达到351%，表明疫情全球性扩散对全球债务问题造成较大冲击，政府、企业及个人债务问题突出。在此背景下，正确认识中国财政风险问题，既要立足疫情冲击下全球减速分化的客观形势，也要着眼中国具体的财政收支管理制度，切实厘清财政债务风险的表现及特征。
从宏观总量看，财政债务风险升级源于宏观经济减速。2022年上半年，全国一般公共预算收入105221亿元，按自然口径计算下降10.2%，全国一般公共预算支出128887亿元，比上年同期增长5.9%，全国政府性基金预算收入27968亿元，比上年同期下降28.4%，全国政府性基金预算支出54826亿元，比上年同期增长31.5%。与之相对应的是，2022年上半年全国GDP增速同比仅为2.5%，在有半年度统计数据以来，当前的经济增速仅高于2020年同期水平。经济大幅减速导致财政收入快速下降，为扭转经济下行趋势，政府实施减税及增加财政支出等政策促进宏观稳定，财政减收增支加剧财政收支矛盾，导致偿债能力下降，推升财政债务风险升级。
从收支结构看，财政债务风险升级源于土地相关收入大幅下降增大地方政府偿债压力。尽管中央与地方政府都发行债券，但中央政府债务负担不高，地方政府财政风险问题较为突出。地方政府除了税收等公共预算收入之外，政府性基金收入在财政收入中扮演重要角色，有些地方政府与土地相关的基金收入甚至接近综合财力的半壁江山，房地产形势变化对地方财政风险具有较大影响。2022年上半年，地方一般公共预算本级收入57558亿元，按自然口径计算下降7.9%。地方政府性基金预算本级收入26070亿元，比上年同期下降29.7%，其中，国有土地使用权出让收入23622亿元，比上年同期下降31.4%。2022年上半年地方国有土地使用权出让收入占地方一般公共预算本级收入的41%，地方国有土地收入大幅下降加剧地方财政收支矛盾。特别是近年来房地产市场严格调控的效果已经逐步显现，房地产大幅上涨的局面得到了有效控制，客观上对地方土地出让等产生持续冲击，地方政府性基金预算收入减速压力可能持续存在，对地方财政偿债能力的影响不断释放，地方财政风险面临较大挑战。
从风险水平看，财政债务风险升级源于债务规模的持续扩张。弥补财政赤字靠债务发行，财政收支缺口决定财政债务增量规模。2022年政府工作报告提出，今年赤字率拟按2.8%左右安排，比去年有所下调，有利于增强财政可持续性。然而，当前实现全年经济目标的压力较大，财政收支矛盾突出，债务规模将呈现较快增加的态势。除了公共债务之外，地方融资平台债务也被视为债务的重要组成部分。根据IMF发布的数据显示，从2016年至2021年，中国地方政府融资平台债务余额从20.31万亿元增长到49.88万亿元。尽管债务具体规模仍有待检验，但债务规模较快扩张却是难以回避的事实。财政债务规模上升，对政府还本付息产生的压力不断加大，对综合财力较弱的中西部地区债务偿还能力可能构成较大挑战，加剧区域债务风险分化局面。
从溢出影响看，财政债务风险升级源于地方政府债务对金融系统的外溢影响。财政风险不仅要分析债务自身风险问题，也要深入探讨财政债务对其他市场的溢出效应，研判是否会引发系统性风险。我国财政债务风险主要集中在地方层面，分析溢出影响重点应厘清地方政府债务与其他市场的联系。根据财政部2021年《地方政府债券市场报告》，2021年，银行间债券市场投资者持有地方政府债券292959.59亿元，占比96.68%，银行间债券市场投资者中，商业银行持有占比83.60%。如果地方财政债务风险不断升级，地方政府债券价格波动或者违约的风险将上升。由于商业银行对地方政府债务风险敞口较大，如果地方政府债券出现问题，那么商业银行可能出现大量不良资产，导致商业银行面临资不抵债的挑战，促使金融市场系统性风险升级。
把握防范化解财政债务风险的政策重点
防范化解财政债务风险根本在于守住不发生系统性风险的底线，促进宏观经济稳定发展，推动财政实现增收节支。然而，国内外宏观形势颇为复杂严峻，经济发展的不确定性较高，我国经济稳增长压力依然较大。如果实施增收节支的财政政策，可能促使市场主体面临更大困难，导致总需求进一步减弱，经济企稳压力会更大，不利于宏观经济的持续恢复。对此，实施更加积极的财政政策是宏观政策的必然要求，意味着短期财政支出还将持续增加，财政收入由于减税及经济增速放缓而面临减速挑战，结果是财政收支压力将进一步加大，财政债务持续增长的趋势短期较难逆转，财政债务风险短期将呈现上升态势。把握防范化解财政债务风险的政策重点，既要创新财政管理制度，守住不发生系统性风险的底线，又要注重深层次改革，为财政中期改善奠定基础。
完善国库现金管理制度，守住不发生系统性风险底线。防范化解财政债务风险，首先是守住不发生系统性债务危机的底线，然后才是如何化解债务风险的问题。然而，什么因素决定政府债务是否发生系统性危机？归根结底就是现金流。如果拥有充裕现金流，理论上讲不论是企业或者政府，都不会出现债务无法偿还的问题，也就不会出现系统性债务危机。对于政府来说，最重要的就是财政现金流能否满足财政支出需求。近年来，虽然政府财政债务规模不断升高，但政府现金流也持续保持高位运行。截至2022年6月底，中央与地方财政在中国人民银行存放的现金余额为45748亿元，近3年来中央与地方财政在中国人民银行的库底现金余额一直在3万亿元以上。世界上没有哪个国家财政存放如此之多的现金，也没有哪个国家因为财政有如此大量的现金而陷入财政危机的，表明我国当前财政债务风险底线总体可控。未来，必须坚持完善国库现金管理制度，为守住不发生系统性风险底线提供充足的现金流。
优化中央与地方债务结构，构建地方债务风险化解机制。尽管当前我国债务总体并没有系统性风险，但结构上的问题备受关注，特别是有些地方政府债务高位运行面临财政不可持续的挑战。对此，应逐步构建债务风险化解机制，重点从两个方面进行推进。一是中央政府的债务仍然处于较低水平，未来，中央政府可以适当增加债务融资，降低地方政府债务融资压力，由此优化中央政府与地方政府债务的结构。二是构建地方政府债务化解机制。通过优化债务发行机制推动地方政府债务发行阳光化、透明化，避免隐性债务的上升，让地方政府债务按照计划进行科学的债务融资。同时，通过国家开发银行等机构为地方政府提供低息贷款，置换现存较高利率的地方债务，降低地方政府还本付息压力，从根本上缓解地方政府债务爆发系统性风险的压力。
深化财政体制改革，理顺中央与地方各级财政事权财权。财权与事权相适应，各级政府不缺位不越位，不会导致事权财权不匹配引发的财政收支矛盾，这是高效财政治理的必然要求，也是防范化解财政风险特别是地方财政风险的重要手段。根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定各级财政事权。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将直接面向基层，由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。按照政府间财政事权划分，理顺各级政府间收入关系，参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，完善省以下转移支付制度。
