【摘要】灾害风险内化于发展进程，是经济社会发展的伴生产物。应对气候变化、降低灾害风险是联合国人类可持续发展的重要目标。随着全球极端天气气候事件不断增加，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）提出“气候韧性发展”理念。2022年6月，生态环境部等17部门联合发布《国家适应气候变化战略2035》，提出到2035年基本建成气候适应型社会。为此，应发挥气候适应的“三重红利”，在后疫情时代提升经济韧性和民生福祉，在碳中和目标下加强适应与减排的协同效应，发掘传统文化中的减灾智慧，建设韧性社会。
【关键词】全球气候灾害风险 气候韧性发展 气候适应型社会 【中图分类号】X24 【文献标识码】A
2022年7月19日，世界气象组织表示，当前正席卷欧洲的热浪将持续至下周，高温等气候变化的负面影响将至少持续至本世纪60年代。近年来，全球显著升温导致的异常态势，超出了过去数百年、数千年的变化尺度，很可能预示着全球气候系统正在日益接近不可逆的阈值。世界气象组织指出不同寻常的“地球范围的天气波动模式”，是造成近年来各大洲酷暑、干旱、暴雨和寒流等极端天气的根源。愈演愈烈的极端天气气候事件，给人类亮起“红色信号”，传递了明确的警示意味，即日趋不稳定的气候系统将导致未来出现更多突破历史记录的“黑天鹅”事件。2022年3月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布《气候变化2022：影响、适应与脆弱性》报告，警示人们关注日益增多的新型风险、复合风险以及跨系统、跨区域的风险传递；明确了8类最具代表性的重点风险，例如低洼沿海地区、陆地和海洋生态系统、关键基础设施系统、生活水平、人类健康、粮食安全、水安全等；倡议适应和减缓协同推进的“气候韧性发展”理念。
中国是气候变化高影响风险区域之一，21世纪以来，中国极端天气气候灾害导致的直接经济损失相比2000年之前增加了1.4倍。2020年、2021年连续遭遇极端天气气候灾害，受灾人口分别高达1.38亿人次、1.07亿人次，直接经济损失分别为3701.5亿元、3340.2亿元。《中国气候与生态环境演变：2021》报告预计未来我国洪水、飓风、山体滑坡、暴风雪、高温热浪以及野火等气候灾害的发生频率和强度加大。2021年7月郑州市遭遇千年一遇罕见强降水导致数百人死亡失踪，2021年10月“十年九旱”的山西省突发连续强降雨，导致11城市170余万人受灾。2022年6月以来，我国出现区域性高温天气，10多个省份局地最高气温达到40℃以上。未来极端灾害将成为风险新常态，亟需加强气候适应投资，构建气候适应型社会。
气候变化风险加剧全球未来发展新挑战
后疫情时代全球环境风险加剧。在西方工业文明的发展逻辑下，人类活动的影响不断突破生物圈承载阈值，气候变化、环境污染、荒漠化、海洋危机和生物多样性丧失等环境问题日益关联，对全球可持续发展带来巨大挑战。世界经济论坛发布《全球风险报告（2022）》高度关注了社会与环境风险，指出气候行动失败、极端天气、生物多样性损失、自然资源危机、人为环境破坏等环境风险仍是未来5-10年的首要问题，新冠大流行将加剧贫富差距和社会分化，削弱社会凝聚力并阻碍经济发展。全球风险展望表明世界比任何时候都更加需要各国通力合作。然而，蔓延全球的新冠肺炎疫情暴露出全球治理中心缺位，导致全球经济严重受挫，世界银行预计，疫情致贫人口总数将高达1.1亿-1.5亿人，将会严重阻碍联合国2030减贫目标的实现。联合国环境规划署《2021年适应差距报告：风暴前夕》，预计发展中国家的气候适应成本是当前公共气候适应资金流的5-10倍，多数国家都错失了利用疫情后经济复苏的机会窗口加强气候适应融资，未能提升干旱、风暴和野火等气候灾害的适应能力。后疫情时代下，气候变化适应所需的巨大融资缺口，表明未来全球环境风险和国际合作需求极为迫切。
气候变化区域差异显著，亚洲地区面临的风险尤为突出。由于地球系统和人类活动的复杂性，不同区域的升温幅度、气候风险差异较大。2017年亚洲开发银行发布《面临风险的地区：亚太地区气候变化的人文因素》报告指出亚太地区是最易受到气候变化影响的地区之一，气温升高、降水异常、台风加剧、洪灾风险、空气污染、粮食短缺、海洋生态系统破坏等正在威胁到亚太国家的发展与安全。如果海平面上升与极端风暴潮叠加，亚洲沿海地区的GDP损失将在2050年达到11%。IPCC最新报告指出，气候变化将加剧亚洲城市地区的人居环境、基础设施、供应链等灾害影响。全球适应中心《适应现状和趋势报告2020》指出，亚太是全球人口最密集的地区，拥有全球1/4人口和1/3城市、70%的风暴潮和半数洪灾；然而，包括中国在内的亚太快速发展中国家往往将提高能效作为应对气候变化的重点工作，适应行动。
极端灾害风险削弱发展成就，适应行动滞后于发展需求。灾害风险内化于发展进程，是经济社会发展的伴生产物。全球适应委员会发布报告预测，如果不采取气候适应行动，2050年，气候变化将导致全球农业产量增长降低30%，每年至少缺水一个月的人口数将从现在的36亿飙升到50亿以上，海平面上升及风暴潮侵袭将导致沿海地区数亿人被迫迁居，沿海城市地区每年适应总成本将超过1万亿美元。到2030年，气候变化可能会使发展中国家的1亿多人口陷入贫困。《联合国气候变化框架公约》长期以来为发达国家所主导，自2009年以来，适应才开始成为谈判的四个主要议题之一。本质上，减排是适应的长期目标，是地方行动、全球贡献；适应则是谁先行动、谁先受益。然而，许多发展中国家在应对气候变化工作中往往注重减排，忽视了适应行动。在全球气候风险最突出的城市地区，适应行动还普遍处于初级阶段，与欧美发达国家城市相比，发展中国家城市的适应行动主要是传统防灾减灾，缺乏应对气候风险的针对性、系统性和前瞻性规划。
国际社会应对气候变化风险的行动与进展
应对气候变化已成为联合国人类可持续发展的重要目标。《联合国2030可持续发展议程》、联合国减灾署《2015-2030年仙台减灾框架》、2016年联合国气候变化框架公约缔约方签署的《巴黎协定》等一系列国际公约体系为全球推进适应政策和行动提供了有力支撑。其中，《巴黎协定》明确要求各个成员国将气候适应目标纳入“国家自主贡献方案”，指出适应气候变化是从国际到地方共同面临的挑战，确定了提高气候变化适应能力、加强抗御力和降低脆弱性的全球适应目标，要求各国分享知识和经验，定期开展适应行动的监测与更新。2020年联合国发起了可持续发展目标“行动十年”计划，呼吁加快应对气候变化等全球面临的最严峻挑战。此外，《联合国生物多样性公约》、《联合国防治荒漠化公约》也强调了适应气候变化的协同作用、促进社会福祉与可持续发展的国际共识。2021年10月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）在中国云南昆明召开，“生态文明：共建地球生命共同体”理念作为大会主题首次纳入联合国公约文件。
国际社会适应行动进入新阶段。国际社会针对最不发达国家和气候脆弱国家提供了许多发展援助和适应资金，其中全球四大气候与发展基金：全球环境基金(GEF)、绿色气候基金(GCF)、适应基金(Adaptation Fund)和国际气候倡议(ICI)，提供的气候变化减缓和适应项目累计投资为940亿美元，直接和间接惠及超过2000万受益者，培训了50多万人提升气候韧性举措。近年来，国际社会的多边机制更加注重适应的重要性，2013年至2017年间，对适应的多边资助项目增至发展融资总额的14.6％，适应领域的双边发展融资总额目前仅占到6.1％。世界银行集团是发展中国家气候投资最大的多边融资机构。2020年12月，世界银行《气候变化行动计划（2021-2025）》宣布未来5年将投资平均35%的资金用于气候协同效应。绿色气候基金（GCF）将其总投资的40％用于气候适应，并且越来越多地吸引私人部门投资。
与此同时，各国加强应对气候变化的国内行动。《2021适应差距报告》指出，尽管面对新冠疫情的压力，适应行动已在全球层面日益融入政策规划之中。79％的国家至少通过了一项国家级别的适应战略、规划或立法，另有 9％的国家正在制定适应政策，65%的国家拥有至少一项或多项部门适应规划。在《气候变化公约》和《巴黎协定》的推动下，少数发达国家将气候变化纳入制度化和法制化轨道，例如英国2008年颁布了《气候变化法》，日本于2018年发布《适应气候变化法案》，英国、德国、法国、澳大利亚、日本、美国、加拿大等国家先后制定了《适应气候变化战略》，或设立了跨部门适应工作组。欧盟早在2007年就确立了将适应行动纳入国家和部门政策的目标，2021年初《欧盟适应气候变化新战略》提出2050年“打造气候适应型社会”的气候愿景，要求成员国加强适应规划和气候风险评估，以及与生物多样性等领域的政策协同，推动《欧洲气候法》出台。中国九部委于2013年底联合发布了《国家适应气候变化战略》，2022年6月，生态环境部等17部门联合发布《国家适应气候变化战略2035》。随着气候风险加剧和意识提升，越来越多国家、部门和地方层面的适应倡议和计划将相继出台，适应行动的实施规模也在不断增长。
城市地区的适应行动走在前列。人类聚集最集中的城市地区存在明显的“风险放大效应”。国际社会提出了建设“韧性城市（Resilient Cities）”的理念，倡导地方可持续发展理事会（ICLEI）发起国际韧性城市大会，响应联合国减灾署提出的“让城市更具韧性”行动倡议，推进韧性城市规划，全球会员城市已经超过2,500个。2021年1月，首届国际气候适应峰会期间，联合国人居署（UN-Habitat）推出“1000座城市立即适应”（1000 Cities Adapt Now）全球计划，目标是2030年全球1000座城市做到加速气候适应、减少气候风险，改善5亿至10亿人的生活质量。一项针对全球377个城市的研究表明，参与国际气候网络的城市相比非会员城市的适应规划更为超前，越发达的城市适应规划的水平也更高。近年来，中国城市也在积极应对气候风险，北京、上海、深圳等城市将气候韧性理念纳入城市规划，从国家到地方积极推进海绵城市、气候适应型城市试点，在全球城市网络中的参与度和积极性也不断提升。
应对气候变化风险，实现气候韧性发展目标
发挥气候适应的“三重红利”，提升经济韧性和民生福祉。全球适应中心于2021年初发布《适应现状和趋势报告2020：后疫情时代的世界应加强气候适应》，认为针对全球面临多重灾害引发的系统性风险，气候适应是协同应对健康、经济和气候变化三大危机的最好选择。适应行动带来多重好处，称为三重红利。第一重红利是避免损失，早期预警系统挽救的生命和资产价值至少是成本的10倍，24小时内发出风暴或高温预警可减少30%预期损失。第二重红利是经济效益，适应气候变化每投资1美元，可产生2-10美元的净经济效益。在气候预警、气候韧性基础设施、旱地农业、红树林保护、水安全等领域投资1.8万亿美元，能产生7.1万亿美元的净收益。第三重红利是社会和环境效益。气候变化加剧了社会不平等，“富人花钱来避免过热、饥饿和冲突，而世界上其他地方的人却在遭受痛苦”，政府主导的适应投资项目、公共健康、社会保障项目能够有效减小社会边缘群体的脆弱性，打破气候贫困陷阱的恶性循环。2019年，世界银行和全球减灾与恢复基金(GFDRR)《生命线：韧性基础设施机遇》报告指出，在低收入和中等收入国家投资建设更具韧性的基础设施，平均净收益可达4.2万亿美元。因此，气候适应投资不仅有助于减小灾害风险，也是最具成本效率和促进社会公平的无悔发展路径。改革开放以来，中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困，提前十年完成了联合国减贫目标，按照世界银行国际贫困标准，为全世界减贫的贡献率超过了70%。中国政府在应对疫情过程中，充分发挥制度优势，利用东西部合作扶贫、绿色消费扶贫等机制，创造性地实现了应对经济紧缩、创造就业、减小贫困的协同增效，为全球推进适应行动、实现绿色转型提供了中国经验。
碳中和目标下加强适应与减排的协同效应。与减排相比，适应行动具有较强的“地方特色”或“部门特色”，气候变化影响较大、温室气体排放较高的城市地区，以及农林、能源、交通、建筑等部门，是发挥减排与适应协同效应的最佳领域。城市居住了全球50%的人口，占全球碳排放量的70%，同时也是气候灾害风险高发地区。地方可持续发展理事会（ICLEI）全球数百个会员城市在减排和适应行动中发挥了协同效益。我国城市常驻人口已经超过60%，在城市更新、风险规划和基础设施建设中采用低碳技术、基于自然的解决方案，有助于提升资源效率和绿色经济转型。国内外研究表明，中国2060年之前实现碳中和目标对减缓全球变暖的贡献约为0.2-0.3摄氏度，有望带动中国上百万亿人民币的绿色产业投资，提升GDP增长率高达5%，同时因减排获得的健康改进社会效益将高达10万亿美元。如果考虑适应需求，还将带来加倍的投资和就业拉动效应。根据能源基金会测算，到2050年，中国面向碳中和的直接投资可以达到至少140万亿元，加上关联投资将提供可观的经济增长推动力。中国作为气候风险突出的发展中国家，要实现2060碳中和目标，不仅要与世界各国携手推进减排合作，还应积极加强与世界各国在适应气候变化领域的合作，尤其是在城市地区和气候变化敏感行业，应积极推进、协同落实绿色低碳和气候韧性发展理念。
发掘传统文化中的减灾智慧，建设韧性社会。中华民族五千年文明史，就是一部与灾害共生求存、多难兴邦的奋斗史。中国传统文化蕴藏着丰富的智慧，是人类历史上最早开展天文气象观测并留下可靠文字记录的国家，自古就有防患于未然、化危为机等深厚的风险文化和防灾理念。天人相应的整体观，要求人类发展活动应顺应天时、发挥地利、趋利避害，避免违背自然规律引发和加剧灾害。然而，中国数十年快速发展加剧了灾害风险，同时全社会的灾害风险意识、防灾减灾能力并未同步大幅提升。据2015年中国扶贫基金会调查显示，城市居民中做好基本防灾准备的不到4%，农村居民的防灾能力更为薄弱。我国台湾地区及日本、欧洲等发达国家经验表明，社会安全治理能力与社区组织发展、志愿者比重密切相关，目前我国一些发达城市的志愿者注册者比例达到20%以上，对此应适时培育市场资源和社会力量，推动风险防范的常态化和全民参与。面对气候灾害风险成为“新常态”，应积极推进《国家适应气候变化战略2035》落地实施，建设气候适应型社会。一方面，积极培育社会力量，改变政府包揽一切的防灾救灾方式，将灾害韧性理念纳入生态文明国民素质教育体系，发掘传统文化中的生命教育、防灾备灾救灾知识，推动全社会树立风险文化意识。另一方面，全面推进韧性城市、韧性社区的试点建设。2017年我国启动气候适应型城市建设28个城市试点，目前该工作不断推进，适应气候变化能力持续提高，民众满意度和低碳意识都有所提升。
（作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员）
【注：本文得到国家社科基金项目“气候适应型城市多目标协同治理模式与路径研究”（项目编号：18BJY060）资助】
【参考文献】
①IPCC, 2022: Summary for Policymakers [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, M. Tignor, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem (eds.)]. In: Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, M. Tignor, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem, B. Rama (eds.)]. Cambridge University Press. In Press.
②The Global Risks Report 2022, 17th Edition, the World Economic Forum,ISBN: 978-2-940631-09-4.
③Global Center on Adaptation, State and Trends in Adaptation Report 2020: Building Forward Better from Covid-19: Accelerating Action on Climate Adaptation, 2021.
④United Nations Environment Programme (2021). Adaptation Gap Report 2021: The gathering storm – Adapting to climate change in a post-pandemic world. Nairobi
⑤[德]帕勃罗·甘达纳、郑艳主编：《中欧城市适应气候变化：政策与实践》，北京：社会科学文献出版社，2021年。
责编/常妍 美编/宋扬
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