【摘要】从历史上看，美国对被制裁国采取冻结或没收在美资产、限制在美国金融市场投融资、剔除出SWIFT、CHIPS等国际支付交易系统等单方面金融制裁措施。同时，被金融制裁国被迫进行反制裁。对此，我国要建立和完善中国特色的金融制裁与反制裁法律体系及运行机制；提升人民币的货币权力，减少对美国主导的国际清算体系的依赖；积极应对美国对华金融制裁，保护中国海外资产安全；推动国际货币体系改革，削弱美元霸权。
【关键词】对外金融制裁 霸权主义 反制裁
【中图分类号】D971.2 【文献标识码】A
根据美国财政部发布的《2021年制裁评估报告》，自“9·11”事件以来的20年里，美国对外实施的经济和金融制裁呈爆炸性增长，制裁指定对象从2000年的912个增加到2021财年末的9400多个；同时，美国实施制裁的机构从69个增加到176个。“经济和金融制裁已经成为美国应对国家安全、对外政策和国民经济威胁的首选之策。”①在这些违反人权和国际法的单方面强制措施中，金融制裁相较于贸易、科技制裁，具有影响范围广、易于精确打击、严密高效、力度与范围可控，成本低，且依赖于实施制裁国的金融强权，不易受到被制裁国的报复性反制等优势，成为美国对外制裁的“杀手锏”。
美国对外金融制裁的历史
第二次世界大战前美国对外金融制裁。第一次世界大战后，美国经济得到飞速发展。至1924年，美国的黄金储备已占全球黄金储备的一半，并成为英法的净债权国。尽管美国已成为世界金融中心，但英镑仍为当时最主要的国际货币，且全球金融网络仍未建立，因而美国对外金融制裁局限于冻结敌对方的资产，目的是打击和削弱敌对国家。随着1941年6月苏德战争爆发，同年7月日本决定与英美一战，并继续南进东南亚。鉴于此，美国于1941年7月26日宣布冻结日本在美国的全部资产，总数约1.3亿美元，并将对日本的金融、贸易甚至日本政府的利息均列入美国政府管控。②美国的一些盟友也加入制裁行列。日本用于石油进口及其他相关技术设备进口的美元资金被美国冻结，长期以来被日本人视为除战争外最严重的制裁和报复。
冷战期间美国对外金融制裁。第二次世界大战期间美国大发战争财，经济、军事实力得到进一步提升。1944年布雷顿森林体系奠定了美元在全球支付和国际储备职能的中心货币地位，加上美国实际拥有国际货币基金组织和世界银行的决策权，为美国运用金融货币权力，通过金融制裁实现战略目标创造了条件。
随着金融霸权及国际金融机构网络的建立，美国对外金融制裁手段逐渐增多，由原来单一冻结受制裁对象财产，扩展至制造汇率大幅波动、阻断双边或国际组织的多边援助、排挤其他货币势力等，进一步维护美元霸权地位。1956年苏伊士运河危机中，美国通过对英国在外汇市场和国际组织援助方面的货币金融制裁，迫使英国退兵埃及，并将英国势力排挤出中东，就是典型案例。
冷战期间美国对外金融制裁的另一条主线是对苏联和中国等社会主义国家进行冷战遏制，在全球范围内反对共产主义，并对亲苏或反美的国家予以胁迫打击。1950年朝鲜战争爆发，中国抗美援朝。以此为借口，美国商务部颁布《出口管制条例》，禁止一切与中国的贸易。同年12月，美国财政部根据《敌国贸易法》颁布了《外国资产管制条例》，禁止任何涉及或代表中国的金融交易（包括与旅游有关的交易），冻结了受美国管辖的中国居民的资产，控制了中国政府在美国的所有财产。冷战期间，美国加大对苏联的经济金融制裁。美国里根政府时期通过的《对苏联进行持久经济战》就确定了对苏“‘三位一体’的贸易战略：从信贷、尖端技术控制和能源三个方面对苏联的经济空间进行挤压”。从金融制裁手段看，美国主要限制对苏联的贷款及控制苏联获得急需的硬通货，并降低世界原油价格，减少苏联原油出口的外汇收入和财政收入。从实施效果看，苏联的境外贷款受阻，且贷款利率高企；1985年至1987年国际原油价格暴跌使苏联原油和天然气出口收入大幅降低，财政收入下降，外汇短缺严重，对苏联经济造成严重冲击。③
冷战后美国对外金融制裁。随着冷战结束，全球地缘政治经济格局发生了巨大变化。美国对外金融制裁的环境、目标和方式均有较大的变化。其一，随着布雷顿森林体系崩溃，美元摆脱了黄金的羁绊，货币权力反而是上升的，美国逐步拥有了自主型、联系型、结构型、建构型和威慑型五种货币权力，对外实施金融制裁的能力更强。其二，美国对国际金融规则制定权的把控奠定了对外实施金融制裁的坚实基础。20世纪80年代美国在主要国际金融机构中的投票权，如国际货币基金组织、世界银行、国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、美洲国家间开发银行、亚洲开发银行中所占投票比例分别为16.8%、25.0%、19.4%、18.4%、27.6%、34.5%、13.9%，而依据国际货币基金组织的规定，重大事项需获85%以上的投票权通过，这意味着美国获得了一票否决重大事项的权力。其三，随着苏联解体，大国间爆发军事冲突的概率大大降低，金融制裁这种相对于军事手段更具隐蔽性、见效更快、威慑力更广的形式被广泛运用，且呈泛化趋势。
与之相伴的是，美国对外金融制裁的目标发生了重大改变。一是国际反恐。“9·11”事件后，美国借口打击恐怖主义，实际掌控国际统一的银行间支付信息传输系统——环球同业银行金融电讯协会（简称SWIFT）这一“金融核弹”。可以说，“9·11”事件后对外金融制裁已成为美国对外经济交往的重要方式，并形成“依赖症”。二是国际反核。美国对朝鲜、伊朗等国家长期严厉的金融制裁，目的主要在于防止上述国家制造和拥有核武器。三是遏制新兴大国的崛起和老牌帝国的复苏。美国联合欧盟等国在2014年和2022年对俄罗斯分别发起了多轮全方位的经济金融制裁。四是极力维护美国的货币霸权和科技霸权。据统计，从2018年3月到2021年12月，美国政府及其职能部门共把600多家中国公司、机构及个人纳入“实体清单”，而且大部分是高科技企业，这对中国经济高质量发展造成较大影响。据统计从2014年以来，俄罗斯遭受的各项制裁已超过一万项，成为全球遭受制裁最多的国家。
美国对外金融制裁的法律逐步得到建立和完善。一方面，美国的一些国际金融制裁法规以联合国安理会的制裁决议作为根据，如2010年7月颁布的《2010年综合制裁伊朗、问责和撤资法》，援引联合国安理会2010年6月作出的1929号决议作为实施制裁的理由之一；另一方面，美国将自己的一些基本外交政策融入到联合国机构的决策当中，将自己想要制裁打击的目标变成联合国安理会制裁的对象，但美国对外经济金融制裁从来不受联合国安理会制裁措施的强度、范围、目标和条件的限制。美国对外实施金融制裁起核心作用的主要有两部法律，即《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》。其他能引发金融制裁的最具代表性的法律是2001年颁布的《爱国者法案》及美国政府每年年末颁布的下一年度的《国防授权法》。此外，还有总统行政命令和财政部公布的专门条例。
美国对外金融制裁的措施呈现多样化、泛化的趋势。主要表现为：冻结资产、禁止金融交易、冻结或取消国家间或向国际机构融资、实施第三方制裁以及没收资产等。乌克兰危机爆发后，美国对俄制裁在以下几个方面有所突破，主要表现在：对俄罗斯银行持有的约1万亿美元的资产展开全面制裁，并冻结包括第二大银行俄罗斯外贸银行资产在内的全部在美资产；美国财政部宣布冻结俄罗斯央行在美资产，美国和其他国家已经冻结了俄罗斯大约3000亿美元的资产；自2022年3月12日起，SWIFT支付系统断开与七家俄罗斯银行的连接，将其剔除出支付系统；对本国俄罗斯国籍的富豪实行财产没收或其他处罚；禁止原产于俄罗斯的黄金进口到美国；在俄罗斯的对外债务并未实际违约的情况下，国际评级机构穆迪和惠誉将俄罗斯信用评级下调至垃圾级；将制裁从经济、金融、科技、贸易等传统领域扩展到文学、艺术、体育、教育等诸多领域，一定程度上制裁变成掠夺和侮辱的代名词。
美国对外金融制裁的特点越来越凸显。一是金融制裁的影响程度最大；二是对外金融制裁从有法律依据到无任何合理理由，肆意污蔑占用，对阿富汗和俄罗斯等官方资产的侵占和乌克兰危机期间对俄籍富商的财富掠夺就是明证；三是更多地实施定向制裁，实行所谓“精准打击”，在最大化金融制裁的力度和影响力的同时，一定程度上还可避免国际舆论的指责；四是从单边制裁转向多边制裁，由美国发起，更多地联合欧盟、英国、日本等，对伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、俄罗斯、朝鲜等国实施制裁；五是只要违背美国的政治经济利益，美国对其盟友同样实施经济金融制裁。
美国对外金融制裁的效果差异性较大。对美国制裁俄罗斯、伊朗、朝鲜等国的研究发现，一是金融制裁的效果要好于其他经济制裁类型如贸易制裁、科技制裁等，这与美国在货币金融领域的超强实力和其他经济体对美国货币金融依赖度高有很大关系。二是金融制裁的效果呈现“倒U型”特征，即制裁在短期内对被制裁国的经济增长、国际贸易投资、国际资本运行、汇率等冲击较大，但长期来看，由于被制裁国反制裁措施的实施及市场运行的自我修复功能，金融制裁效果呈现边际效应递减之势。三是从被制裁对象看，规模较大的经济体受到制裁的冲击要小于规模较小的经济体。伊拉克、叙利亚、伊朗、朝鲜等小型经济体受到制裁后的影响很大，调整的时间也较长，但中俄这样的大型经济体由于内部市场广阔、经济韧性强、反制的力度大、回旋的空间广，受到制裁后的冲击相对可控，调整的时间可能也会缩减。但不管如何衡量，总体看，从成本收益角度，作为金融制裁的发起方，美国实施制裁的成本要小得多，被制裁对象承受的压力和冲击要大得多。这也是美国将对外金融制裁作为常用手段的主要原因。
针对美国对外金融制裁的反制裁措施及效果
构建金融制裁和反制裁的法律体系。早在1996年欧盟就推出了《阻断法案》，2018年8月升级版正式生效，欧盟希望能在保护欧盟人员免受第三国法律跨境适用、跨境执法以及因此产生的法律后果的影响方面做得更好，有效地维护欧盟人员权益。中国的反制裁体系也不断发展完善，先后发布了《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《中华人民共和国反外国制裁法》等。反制裁法律体系的构建和逐步完善，使本国对外反制裁有了合理合法的依据，对制裁发起国起到警示威慑作用。
对制裁发起国在本国的资产实施冻结、没收或国有化。针对1950年12月3日美国宣布管制中国在美国的一切公私财产，12月28日，中国采取了相应的反制裁措施，包括管制和清查美国政府和企业所有在华资产，冻结中国境内所有银行的美国公司存款。美国议会委员会估计，被中国政府没收的美国资产约5600万美元，其他估值约1亿美元。而由美国国外赔偿清算委员会记录在案的私人索赔达到3亿美元。④乌克兰危机期间，俄罗斯对其实施制裁的经济体开出了“不友好国家和地区名单”，对名单上的在俄企业，封禁外资外逃通道，对意欲撤离的外企实施国有化。上述反制措施在一定程度上弥补了被制裁方的经济损失，提升了制裁发起的成本。
改变国际结算渠道，逐步“去美元化”。一是建立独立的支付清算系统。为应对金融制裁，中国加强了国际货币支付基础设施建设，人民币已具备国际货币支付基础设施的三个层次，即中国现代化支付系统（CNAPS）、人民币跨境支付系统（CIPS）及离岸人民币支付基础设施。为规避美国的金融制裁，维持同伊朗的石油交易，2019年英国、法国、德国三国联合推出“贸易往来支持工具”（INSTEX），伊朗则建立“特别贸易和金融机构”（STFI）与其对接。2014年以后，俄罗斯建设了自己的金融信息传输系统SPFS，被看作是俄罗斯版的SWIFT。二是对“不友好国家”实施本币结算制。2022年3月末，俄罗斯总统普京签署天然气“卢布结算令”，要求对俄“不友好国家”自2022年4月1日起须以卢布结算天然气，同时将本币（卢布）逐步与天然气、黄金挂钩。这一措施巧妙地避开了支付结算的制裁，扭转了卢布汇率大幅下跌的局面，而且币值比危机爆发前还要高。三是推动“去美元化”。为抵御制裁，俄罗斯、伊朗等国主动由美元结算部分转向由欧元、人民币等币种结算。2014年后，俄罗斯外汇结算中美元的占比出现趋势性下降，欧元、人民币结算的份额大幅上升。2015年中俄近90%的双边贸易以美元结算，但到2020年中俄贸易结算中仅有46%使用美元，这一比例还在持续下降。四是实行易货贸易。作为小型经济体规避金融制裁不得已而为之的举措，土库曼斯坦、印度、巴基斯坦等国都与伊朗进行以物换石油、石油技术等交易；伊朗把石油卖给中国以换取中国的地铁车厢。
强化外汇管制，适时调整货币政策。伊朗被制裁后在国内实行汇率多元化体系，即针对里亚尔的不同使用者以不同的汇率进行货币兑换，从而大幅度降低制裁对低收入阶层造成的冲击，并通过提高本币利率和禁止持有外币防止里亚尔贬值。⑤2022年2月28日，俄罗斯央行宣布将基准利率从9.5%上调至20%，后逐步下调，以应对卢布贬值与通胀风险，维持金融与物价稳定。同年3月1日，俄罗斯总统普京签署关于保障金融稳定补充临时措施的总统令，规定自3月2日起，俄罗斯居民向“不友好国家”人员提供卢布贷款或与之开展证券和不动产交易时，要获得俄罗斯政府外国投资监管委员会许可，并禁止从俄携带按当日俄罗斯央行官方汇率折算的等值1万美元以上外币现金出境。此外，俄罗斯央行还采取了限制个人外币存款和账户提现、强制企业出售大部分外汇收入、暂停证券交易商接受外国投资者出售俄罗斯有价证券委托、动用外汇储备干预外汇市场等措施。
寻求支持，加强区域合作。针对抗美援朝期间美国的经济金融制裁，中国扩大同社会主义国家和其他友好国家政治、经济、文化交流，破解美国对华禁运。针对20世纪80年代末美国采取的对华经济金融制裁，中国一方面据理力争，掌握国际话语权，争取国际社会的理解和支持，另一方面充分利用对华制裁将丧失巨大利益的矛盾，找准西方对华制裁的突破口，进而予以分化瓦解。到1992年，中国已与154个国家建交，与200多个国家和地区开展了贸易、科技、文化交流与合作。就这样，以美国为首的西方国家对华制裁最终“破产”。伊朗、俄罗斯为了减轻美西方制裁的压力，分别在2021年3月和2022年2月与中国签订了“中伊25年全面合作计划”、中俄关于新时代国际关系和全球可持续发展的联合声明及中俄远东天然气购销协议和原油购销合同，抱团取暖，共同反制裁。
美国对外金融制裁的本质
违背了经济金融的基本理论和运行逻辑。经济学理论和实践形成的常识是，国际间正常的经贸往来、跨境资金流动、债权债务关系的维系都是建立在交易双方信用的基础上。而美国对外金融制裁的滥用和泛化，恰恰打破了信用这一基础和“链条”。美国利用各种借口无端将他国央行在美国的黄金外汇资产或购买的美国国债、被制裁国个人或企业在美国的资产予以冻结或没收，实际上是单方面撕毁双方的契约，切断原有的债权债务关系，本质上是一种霸权逻辑和强盗行为。同样，美国借口政治、意识形态或国家安全，将一国列入经济制裁的对象，要求所有使用美国相关技术的企业，均不得与被列入制裁国的相关企业进行贸易和金融交易，恰恰悖离了国际贸易投资理论。
从美国的经济运行逻辑看，由过去维护的“债权人逻辑”转化为现在维护的“债务人逻辑”，需要通过货币金融制裁获取对外霸权红利，让全球为其巨额债务分摊成本。可以说，美国的这种霸权主义行径极大破坏了市场经济运行的底层逻辑和正常机理。
违背了国际法及其基本准则。美国单边对外金融制裁如果不是为了执行联合国的集体制裁决议或属于国际法所允许的反制裁措施，就构成了对他国内政的干涉。为了维护霸权利益，美国成为地球上不稳定的源头和战争、动荡的始作俑者。如美国的《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》等法律本身规定了域外管辖权，这种单边的域外经济金融制裁违反了当今国际法上的任何一项管辖权原则，包括属地原则、属人原则、普遍管辖原则和保护性管辖原则。如《达马托法》规定：“任何人”都不得向伊朗和利比亚的石油领域投资超过4000万美元，否则就要受到该法规的处罚。此处的“任何人”针对的是所有外国国民或公司企业。这实际上赋予美国总统一项“世界警察”职责，其可以在世界范围内要求任何人遵守美国法律。同时，美国对外金融制裁的滥用和泛化，体现的是强权政治和霸权主义，使许多国际机构成了摆设、国际公约成了废纸。
体现的是以美国为首的西方社会的衰落和倒退。西方社会价值观的基础和市场经济运行的逻辑是公平公正，平等竞争，法律面前，人人平等，私人财产神圣不可侵犯。美国对外金融制裁的滥用和泛化，严重侵害了市场经济运行的基石，恰恰需要维护信用，但美国仅官方的债务负担已远远超过其GDP水平，只能通过攫取霸权红利来续命。这条路是难以持续的。
面对美国对外金融制裁的滥用与泛化，我国未来的应对之策
建立和完善中国特色的金融制裁与反制裁法律体系及运行机制。中国适时出台了《中华人民共和国反外国制裁法》等相关的反制裁法律法规，从实施情况看，有的法律法规还停留在条文规制层面，实施细则尚未公布，同时缺乏现实的案例。这需要从基础理论、运行机理、实施细则等多个层面逐步完善。如若出现美国因各种借口，冻结或没收中国的在美资产，中国要有相应的预案和反制裁条款，减少由此带来的损失。要建立中国特色的金融制裁法律体系。对破坏金融市场秩序、损害中国经济金融权益、违反相关法律法规的外国机构和个人，实施相应的金融制裁措施。同时，将货币金融制裁与科技制裁、贸易制裁、入境旅游制裁等措施协同实施，充分发挥制裁的主动性和威慑力。
提升人民币的货币权力，减少对美国主导的国际清算体系的依赖。逐步提升中国货币政策的自主权、人民币的国际支付清算权、在国际大宗商品和汇率体系的定价权及国际货币体系中的话语权，利用“一带一路”建设、大宗商品定价权分化、多国“去美元化”、法定数字货币推出、人民币在SDR中占比提升等多重有利时机，完善人民币跨境交易支付系统，降低美元的使用程度，稳步提高人民币的国际普遍可接受性和自由兑换性，让更多的经济体接受、使用和储备人民币资产。除亚洲人民币区域外，可以考虑在被美国制裁的一些经济体如伊朗、俄罗斯、白俄罗斯等建立人民币支付清算区。这样既可满足供需双方的需求，又可规避美国的经济金融制裁。
积极应对美国对华金融制裁，保护中国海外资产安全。面对巨额的海外权益，中国须尽快出台《境外资产安全保护法》，以填补法律上的空白。对于官方储备资产，可推进国际储备资产多元化，适时将一部分外汇储备转换成黄金储备和战略物资储备，分散风险。对于企业和个人境外资产，国家可实行国际收支申报和境外资产登记报备制度，一方面可以了解境外资产的真实状况，另一方面当风险来临前，可以得到相关部门的风险预警和资产保全，防范和减少风险。
推动国际货币体系改革，削弱美元霸权。中国可以发挥联合国常任理事国的作用，提出对域外管辖权这种超越国际法的行为进行深入讨论，予以必要的限制和约束，充分发挥联合国这一国际组织的职能和作用。将“债务人逻辑”转换为“债权人逻辑”，牵头建立国际债权人共同体，对债务国的经济金融行为建立共同的约束机制，如限制货币超额发行，防止稀释债务；限制军费、行政、基础设施等开支，防止挥霍债权人的资金；限制对外经济金融制裁权力，防止损害债权人合法权益；允许“国家破产”，建立相关的资产担保和清算制度。
（作者为南京师范大学商学院教授、博导）
【注：本文系国家社会科学基金重点课题“非对称货币权力下国际经济金融制裁与反制裁效果研究”（项目编号：19AGJ011）阶段性研究成果】
【注释】
①刘建伟：《美国制裁改革背景下的对俄经济制裁》，《国际展望》，2022年第3期，第44页。
②③徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，北京：中国经济出版社，2015年，第21-22页、第26-28页。
④阮建平：《战后美国对外经济制裁》，武汉：武汉大学出版社，2009年，第269-270页。
⑤袁见、杨攻研、杨牧、付强：《美国对他国金融制裁的法律基础、实践及对中国的启示》，《国际贸易》，2021年第7期，第68-75页。
责编/谢帅 美编/宋扬
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