【摘要】对外制裁已成为美国维护霸权地位、谋取霸权利益的主要政策工具。实力地位让美国实施对外制裁肆无忌惮，法律是美国滥用对外制裁的遮羞布，自由、民主、人权是美国实施对外制裁的常用借口，拉拢、胁迫他国作为帮凶是美国实施对外制裁的惯用伎俩。美国滥用对外制裁的不光彩历史和近期的变本加厉，应引起国际社会充分警惕，我国要利用多边渠道凝聚反对美国对外制裁的国际共识，积极运用国际法武器加强法律斗争，继续完善国内反制裁立法。
【关键词】单边制裁 霸权主义 国际关系 国际法
【中图分类号】D871.2 【文献标识码】A
制裁已成为美国处理对外关系的首要工具
在当前的国际关系中，运用武力强制措施实现国家利益可能会受到较大制约，而制裁作为一种软性强制措施作用凸显，被美国等大国频繁使用。作为世界上使用制裁次数最多的国家，美国有着悠久的对外制裁历史。早在1919年，时任美国总统威尔逊就曾提出：“一个遭受抵制的国家就是一个即将投降的国家。运用这种经济的、和平的、平静的但致命的手段，就没有必要诉诸武力。它是一种可怕的手段。它不用牺牲被制裁国以外的任何一条生命，但它对一个国家所带来的压力在我看来是任何一个现代国家都无法承受的。”第二次世界大战后，随着美元霸权地位的确立，美国逐步获得了在国际金融体系中的不对称权力，可以更加便利地对目标对象实施制裁。全球化的加速发展，深化和扩展了世界范围的相互依赖，为美国对外制裁提供了更加广泛的实施空间，对外制裁成为美国应对国家安全、外交挑战和经济威胁的首要工具。据美国财政部2021年10月发布的《2021年制裁评估报告》，自“9·11”事件之后，美国对他国实施的制裁数量呈爆炸性增长，制裁对象从2000年的912个增加到2021年的9400多个。
美国拥有复杂的对外制裁立法和完备的实施机制。在联邦层面和地方政府层面，美国颁布了大量对外制裁法律，其对外制裁立法大致分为三种类型：一是授权总统和行政机关实施制裁的基础性法律，主要包括1917年颁布的《对敌贸易法》、1977年通过的《国际紧急经济权力法》、1949年制订的《出口管制法》及其后续修订；二是适用于特定制裁对象或目的专门性制裁立法，如《全球马格尼茨基人权问责法》《古巴自由与民主声援法》等；三是包含制裁条款的其他立法。在实施方面，授权性立法为美国总统和国会作出对外制裁决策预留了充分的自由裁量空间和灵活性。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）是最主要的对外制裁执行主体，负责对美国管辖下的交易实施控制并冻结外国实体资产。美国商务部工业安全局（BIS）则主要负责对出口管制的具体实施。制裁对象以清单为基本管理方式，如OFAC发布的特别指定国民和冻结人员名单以及综合制裁清单（CSL），BIS发布的商业管制清单、拒绝人员清单、实体清单等。
美国对外制裁立法目标具有较大的弹性空间，实施对外制裁方式灵活多样。通过立法梳理可以发现，外交政策与国家安全构成了美国对外制裁立法的逻辑起点和主要考量因素。外交政策与国家安全在内涵与外延上较为模糊，因而为对外制裁的广泛使用提供了较为弹性的空间。从历史上看，美国的制裁对象要么有丰富的战略资源，经济上严重依赖这些重要资源的出口，如伊朗和俄罗斯；要么有重要的战略地位，如朝鲜；要么为“排除异己”，如社会主义国家古巴。美国实施制裁方式多元，包括资产冻结、资产没收、禁止交易、禁止金融交易、截断美元获得渠道与使用能力、制裁银行体系、进出口管制、禁止入境、反对国际金融机构贷款、收集并公布财产信息等。①
美国对外制裁具有较大的影响力和破坏力，但在达成制裁战略目标方面的实际效果存疑。例如，总体而言，美国对外经济制裁有成功也有失败。据统计，美国对外制裁的成功率仅为33%，其中美国单边经济制裁的成功率为28%左右。②美国对外制裁的具体实施效果受到不同因素影响，庞大的法律体系、完备的实施机制仅是促进对外制裁成功的因素之一。为提升对外制裁有效性，美国一直尝试调整对外制裁的方式方法。例如，近年来美国意识到单边制裁的效果往往不佳，开始注重与盟友的协调。美国对外制裁的主要依托是完备的金融制裁体系，可以对制裁对象予以精准打击。近年来，在针对朝鲜、伊朗、俄罗斯的经济制裁中，美国大量使用金融制裁以增强制裁威慑力。尽管美国制裁实施机制对目标国具有较大杀伤力，但并不能保证制裁的绝对有效性，从最终效果来看，美国对外制裁迫使目标国改变政策的难度较大。从美国实践来看，对外制裁的有效性还要考虑各种政治、经济因素，如制裁的国际合作、目标国的经济体量、政府的国内支持度、对制裁的抵制程度、接受国际援助的情形等。此外，美国对外制裁也受制于收益与成本问题。对外制裁通常会限制本国国民、企业与目标国之间的经济往来，会在一定程度上剥夺本国国民和企业原有的商业机会，因此，对外制裁不仅会对目标国产生伤害，也会对自身经济产生影响。大规模的制裁往往会导致外交和经济关系的断绝，迫使目标国寻求替代，进而强化他国与目标国之间的商业往来，培养出新的竞争对手。
美国对外制裁凸显出霸权主义本质
维护霸权是美国热衷于对外制裁的根本出发点。霸权主义是美国对外政策的主要特征，对外制裁则是美国维护霸权地位、谋取霸权利益的主要政策工具。从美国第26任总统西奥多·罗斯福以“门罗主义”作为行使美式殖民主义之许可，到第二次世界大战后杜鲁门政府的遏制战略、尼克松政府的现实威慑战略、小布什政府的“先发制人”战略，构建和维护霸权都是美国的核心战略目标。近几届包括奥巴马政府的“巧实力”战略、特朗普政府的“美国优先”政策以及拜登政府“更好重建”美国的主张，其根本目的仍在于确保美国霸权。美国对外制裁服务于其政治目标和霸权利益。在受制裁国的选择上，凡是不符合西方价值观和意识形态的国家，都是美国对外制裁的打击重点，如古巴、伊朗、利比亚、俄罗斯、委内瑞拉等。在打压战略性竞争对手方面，只要美国认为自身霸权地位受到威胁，都会“无差别”地祭出胁迫手段，即使对盟友也毫不手软。例如，为维护科技霸权，美国不仅试图通过制裁华为、中兴通讯等中国高科技企业，还巧取豪夺法国优秀芯片公司金普斯，强迫三星电子、SK海力士等企业提供芯片供应链信息；为维护能源霸权而肢解法国企业阿尔斯通，以制裁威胁阻扰“北溪2号”天然气管道项目，等等。
世界上唯一超级大国的实力地位，让美国实施对外制裁肆无忌惮。以所谓实力地位为出发点，滥用全球金融基础设施为其服务，是美国霸权主义的集中体现。美国之所以如此青睐对外制裁手段，很大程度上是依赖其自身强势的政治、军事、经济地位，尤其是美元霸权在其中起到了主要的支撑作用。所谓美元霸权，不仅限于美元在国际货币体系中的强势地位，也包括美国对金融交易市场、结算市场、银行支付系统在内的整个国际金融体系的控制。其中，美国完全控制的国际美元结算系统CHIPS和实际控制的环球银行间金融通信协会（SWIFT），构成了当前国际金融中最重要的支付结算系统。二者本身并没有制裁权力，之所以能够成为制裁工具，在于其运行数十年以来积累的无可替代的影响力和统治力。目前，全世界几乎所有的重要金融机构都是SWIFT系统的成员。切断一国金融机构与SWIFT系统之间的联系，实际上就切断了该国与全球银行系统间的联系，直接影响该国跨境收付款，进而影响国际贸易。SWIFT原本是中立的全球组织，但在美元主导的国际货币体系下，SWIFT难以独立决策。自“9·11”事件后，美国以反恐为名加强了对SWIFT系统的控制。伊朗、朝鲜曾先后遭受SWIFT制裁，2022年俄罗斯部分银行被切断SWIFT接口。这些国家的跨境结算由此遭受明显冲击，连带影响国际贸易能力。另外，美国还通过国内法的域外适用任意扩大对外制裁措施的适用范围，通过所谓“次级制裁”将制裁范围扩张到与原目标国有经济贸易往来的第三方国家，以此来强化制裁效果。美国主张的次级制裁遭到包括其盟友在内的多国反对，但迫于实力差距，各国的反制措施往往效果不佳。③
法律是美国滥用对外制裁的遮羞布。为了给自己频繁利用对外制裁手段实现霸权利益寻找“合法性”，美国通过不断的国内“造法”，为实施对外制裁提供法律依据。然而，国内法的规定不能作为免除国际责任的理由。根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》第3条的规定，“在把一国的行为定性为国际不法行为时应依据国际法。这种定性不因国内法把同一行为定性为合法行为而受到影响”。单边制裁本质上是一种以实力为后盾、以维护霸权为出发点的政治行为和经济强制行为，形式上的合法并不能掩盖其本质上的非法和霸权主义色彩。霸权主义与国际法是根本不相容的，搞霸权主义必然要践踏国际法，按国际法办事就会使霸权主义受到制约。美国将国内法意义上的对外制裁凌驾于国际法之上，是对国际法和通行的国际关系准则的公然违反。首先，美国对外制裁违反了国家间主权平等、不干涉他国内政等一系列国际法基本原则。按照主权原则，所有国家在国际关系中都应该是平等的。为了保护这种权利，主权国家之间应“互不干涉”，这也正是主权国家体系存在的条件。作为国际体系中的平等成员，每个国家行使权力不应超过一定的限度，即不威胁别国主权的行使。如超出了这个限度把自己的权力扩展到别国主权范围内，形成某种不平等乃至支配性关系，其行为就构成了霸权或干涉。美国对外制裁必然涉及对他国主权的干涉，是将自己的利益凌驾于他国之上，是典型的粗暴干涉他国的霸权行为。其次，美国对外制裁多具有主动性，为实现自身特定目标而积极动用制裁措施，主动性制裁的合法性并不为一般国际法所认可，也与其所签订的贸易、投资、知识产权保护等各种国际协定下的特定义务相冲突。例如，WTO多边贸易体制涵盖了绝大部分的世界贸易量，美国的贸易制裁不可避免地存在对WTO多边贸易纪律的违反，并在美国1998年《综合拨款法》第211节案、美国《古巴自由民主团结法》案等多起WTO争端解决案件中被认定为非法。最后，美国对外制裁措施往往会造成相关国家的经济出现严重困难，干扰人权保障，甚至导致人道主义危机，涉嫌违反保护人权的各种国际条约。
自由、民主、人权是美国对外制裁的常用借口。美国对外制裁往往打着“正义”的旗号，给被制裁对象罗织各种罪名，为自己通过制裁干涉他国制造合法性理由。例如，美国对古巴、缅甸、委内瑞拉等国的单边制裁都是以人权和民主为借口。美国经常以所谓“人权高于主权”为借口干涉他国内政，事实上，国际法并不承认一国在未经联合国安理会授权的情况下有权单方面对他国行使保护的责任，所有基于人权、人道、民主等价值观进行的单边主义干涉和制裁，均违反了国际法上的不干涉原则。美国的做法不仅于国际法无据，其所谓的人权认知也是建立在虚伪的“双标”基础之上，只是为其实现霸权利益服务的手段。以美国国务院发布的《2021年度国别人权报告》为例，美国再次将其对人权的狭隘理解作为所谓的“人权标准”，将与其标准有差异的状况统统归为“侵犯人权”，并将报告结果作为打压异己的工具。联合国大会和人权理事会通过的有关人权决议，大量涉及生存权、发展权、和平权、环境权等个人和集体人权。在美国的国别人权报告中，却仅有在其本国制度下被高度强调的个人自由和政治权利。这种以偏概全的选择性标准，充分暴露出美国试图将自己的政治和社会制度强加给世界上其他国家。用自己制定的道德准则或法律，取代公认的国际法，并依靠自身实力以军事干预、对外制裁等各种手段来实施，恰恰是美国霸权主义的重要行为特征。
拉拢盟友、胁迫他国作为帮凶是美国对外制裁的惯用伎俩。为了增加对外制裁的合法性，提升制裁的实施范围和效果，美国一方面千方百计尝试取得联合国决议的同意，打着联合国的旗号进行多边制裁，在无法得逞的情况下则会拉拢盟友国，或是以其他国际组织的名义进行联合制裁。美国财政部在发布的《2021年制裁评估报告》中指出，“当一个政府与可以放大经济和政治影响的盟友和合作伙伴进行协调时，制裁是最有效的。这种协调不仅增强了美国国际领导力的可信度，还有利于实现美国及其盟友的共同政策目标”。为此，美国认为应当与盟友在政策框架、信息、制度等方面协调实施对外制裁，并努力将对外制裁纳入现有的多边体系。美国由主张单边制裁向强调“多边协调”的重要转向，并非倡导真正意义上的多边主义。由于其协调仅限于封闭的所谓盟友之间，且目的在于联手打压意识形态上的异己分子和具有潜在威胁的竞争对手，因此是一种典型的“伪多边主义”。除了拉拢盟友在制裁行动上加强协同、统一步调，美国也不断通过“次级制裁”威胁逼迫其他国家“选边站队”，为其实现霸权利益充当帮凶。
我国要利用多边渠道凝聚反对美国对外制裁的国际共识，积极运用国际法武器加强法律斗争，继续完善国内反制裁立法
美国滥用对外制裁的不光彩历史及其近期的变本加厉，应引起全世界人民的警惕。美国滥用对外制裁、肆意干涉别国内政的霸权行径，其破坏性不亚于战争，已使多个国家地区深受其害。过去数十年来世界各种战乱、动荡与危机的背后，总会有美国闲不住的制裁之手和霸权身影。俄乌冲突以来，美国对外制裁变本加厉，不仅加剧全球能源短缺风险，推高了全球粮食价格，还进一步破坏了受新冠肺炎疫情影响下脆弱的全球产业链供应链，使本已困难的世界经济雪上加霜，一些经济基础相对薄弱的发展中国家已开始出现粮食短缺，人道主义危机和政治不稳定的风险大幅上升。
利用多边渠道凝聚反对美国对外制裁的国际共识。美国一味奉行“美国优先”原则，将其霸权意志凌驾于他国主权和国际法之上，滥用对外制裁，已经引起国际社会普遍担忧和许多国家的反对、抵制。联合国大会曾多次通过决议认定单边制裁违背国际法、国际人道主义法、《联合国宪章》和指导国家间和平关系的规则和原则，这表明各国对其危害性存在普遍共识。在这一基础上，我国应充分利用多边渠道，团结多数国家，推动达成反对单边制裁的有约束力的国际法律文件。
积极运用国际法武器加强法律斗争。国际间存在大量的条约、习惯和一般国际法原则，这些渊源既规定了国家在处理国际关系中的一般国际义务，也涉及到国家在诸如贸易、投资、金融、税收、知识产权、交通运输、人权等领域的具体义务，美国对外制裁与这些义务之间存在诸多的交叉和冲突。条约必须信守是国际法上最基本的原则，有关制裁的国内立法，并不能使其违反条约义务的行为获得正当性。美国曾因制裁违反WTO义务而多次败诉，在国际投资法领域，通过发起投资仲裁挑战东道国经济制裁措施的案例数量也在急剧上升。积极利用现有国际法武器寻求权利救济，将有助于压缩对外制裁的滥用空间。
完善国内反制裁立法，丰富阻断和对抗他国制裁措施工具箱。近年来我国加快了反制裁相关国内立法进程，先后出台了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《中华人民共和国反外国制裁法》，并在多部法律中作出了有关反制措施的原则性规定，丰富了我国应对外部风险挑战的工具箱，有效提升了我国反击外国制裁的法治能力。应当指出，我国立法反制是为应对、回击某些国家对中国遏制打压的防御措施，其合法性在国际法上得到认可，在性质上与美国主动发起的不具有合法性基础的对外制裁截然不同。当前有必要结合美国对外制裁新手段、新特征，继续完善相关国内反制裁立法，不断丰富反制裁实践，坚决有效地反击美国非法制裁。
（作者为武汉大学国际法研究所教授、博导，国家高端智库武汉大学国际法治研究院副院长）
【注释】
①王佳：《美国经济制裁立法、执行与救济》，《上海对外经贸大学学报》，2020年第5期，第57-59页。
②See Gary Clyde Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered, Peter G. Peterson Institute for International Economics, 2007, p.127.
③漆彤：《欧盟<阻断法>的适用困境及其对我国的启示——以伊朗梅利银行诉德国电信案为例》，《财经法学》，2022年第1期，第179-192页。
责编/谢帅 美编/宋扬
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