作者：陈水生 复旦大学国际关系与公共事务学院教授
基层治理中，领导干部特别是“一把手”的治理理念和行为关系到一个地区和部门的发展目标、治理绩效和民众福祉。基层换届后，多数新上任干部以积极奋发、勇于作为、敢于创新的工作态度和作风开展工作，纷纷提出新思路、新部署和新打算。但也有极少数领导干部烧起新官上任的“三把火”，好高骛远，标新立异，导致新旧政策之间充满冲突和张力且缺乏衔接，与国家治理体系和治理能力现代化背道而驰。基层换届后干部行为的规范及治理是新时代基层治理现代化的重要命题。要在常态化和制度化而非运动式的治理模式中追求治理绩效，在长期而非短期化的治理行为中实现发展目标。
树立现代化治理理念。基层新上任干部所有的执政行为都要依法治理、依规治理，依法依规治理是现代治理的首要原则。首先，基层新上任干部要克服冲动型和情绪化治理倾向，告别“人治”，在法治框架和规则体系内行事，任何偏离法治轨道和规则的行为都将是非法和无效的，也将受到党纪国法的惩处。其次，基层干部应该运用好手中的权力，为人民谋福利，急人民之所急，想人民之所想，为人民的幸福生活而努力，不能为其官位、前程和利益而行事。为此，需树立现代人民公仆理念，为公共利益和民众福祉而努力。再次，树立多元治理理念。基层治理是一个复杂的过程，涉及方方面面的事务，在治理过程中，不能仅仅依靠领导干部意志和个人力量，而要团结整个领导班子，协调好集体领导和个人负责的关系；不能将“一把手”的意志凌驾于整个领导集体之上，而要充分听取班子成员的意见和建议，防止陷入“一言堂”和独断专行的泥沼。同时，还要注意倾听群众心声，通过有效的需求表达和利益表达机制以及意见征求机制，建立良好的上下沟通渠道，确保决策不脱离实际和群众。多元治理还要求基层干部要积极吸纳企业、社会组织和其他多元主体参与进来，构建共建共治共享的基层治理共同体。
重塑科学的治理行为。重塑科学的治理行为旨在防止不科学、不理性与不合理的行为，杜绝基层新上任干部乱作为、拍脑袋决策和随意决策等现象。
第一，科学的治理行为要求基层干部在决策过程中从实际出发、因地制宜、因时而动。根据本地地理区位、资源禀赋、发展阶段和治理任务等制定适宜的发展战略、规划蓝图和发展目标，既不能脱离实际情况随意拍脑袋决策，又不能照搬照抄其他地方的发展方案；同时根据当地的发展阶段和实际需求动态调整，既不能墨守成规，也不能变动不居。因此，基层新上任干部要多深入基层实地调研，在尊重一线实际，掌握全面信息，运用科学决策手段的基础上制定符合当时当地状况、切实可行、科学合理的公共政策，防止各种不合理规划、项目和政策的出台。
第二，在法、理、情、需之间寻求平衡。基层新上任干部既要做依法行政的表率，又要发挥理性思辨的力量，同时还要引入情感治理和柔性治理，关照并尽可能满足民众的真实需求。基层新上任干部的治理行为要将法、理、情、需有机融合，而不要被机械式、官僚式和形式主义的治理风格所主导。
第三，协调好基层发展、服务和治理三大任务的轻重缓急。就中国现阶段而言，发展仍然是第一要务，以经济建设为中心在未来很长一段时间都将是工作重心，人本主义是发展的核心要义，发展的目的是为了实现人的自由而全面的发展，是为了满足和实现人民的美好幸福生活。为此，基层新上任干部要将经济发展与人的发展结合起来。此外，提供多元化的公共产品和公共服务至关重要，在新发展阶段，人民群众日益多元化的物质文化需求需要通过各种公共服务予以满足，这就要求基层政府和干部将提供多元化、优质高效和均等可及的公共服务作为工作重点之一。同时，基层作为各种社会问题频发、社会矛盾凸显、利益复杂交织的场域，公共事务和公共问题的治理也是基层新上任干部面临的重要难题。总之，基层新上任干部不能只重视其中一点而忽略其他任务，而要根据不同地区、不同阶段和中心任务协调好发展、服务与治理的关系，促进基层的发展繁荣、和谐稳定与宜居安居。
维系公共政策的稳定性。政策不稳定会降低政府公信力和权威性，导致公共政策效力不足，无法有效引导政策利益相关者的行为，进而增加政府治理成本。维系和强化公共政策的稳定性，可以从几方面入手：
首先，要尊重既有政策的权威性和法律效力。在政策有效期和项目周期内，不随意终止、更新、替代被实践证明有效的公共政策；即使确实因为实践需要，也必须经过合法、科学与完备的程序予以更替，防止领导者因个人偏好、一时冲动、政绩需要而随意更换政策。
其次，协调好过去、现在和未来的关系，尊重历史和以往制定的发展战略、规划和政策，不能动辄推倒重来；积极作为和创新发展需要在原有规划基础上展开，鼓励做加法，不能简单做减法；同时要考虑当地现有的发展要素、任务和目标，将过往规划、现实挑战和未来目标有机结合，找到最大公约数，避免政策大起大落和改弦更张。基层新上任干部不能为了个人政绩和晋升偏好推翻前任的发展规划，而要将自身的职业追求与当地的可持续发展紧密结合，制定科学的发展规划，久久为功，重在落实。
最后，遏制决策冲动，强化政策执行力。基层新上任干部不要刻意追求所谓的新颖、前沿，将前序规划和政策执行好，也是一种重要的政绩。为此，基层新上任干部要带头抓执行，构建透明、规范、有效的政策执行机制，加强执行监管，确保各项既有规划和政策的有效实施，有效提升公共政策的稳定性。只有那些科学制定、能被有效执行并在时间长河中发挥出真正效用的政策，才最有可能保持稳定，也才能推动当地的健康有序发展。
构建全过程约束监督体系。如果对基层新上任干部的约束监督不力，就可能使其打着积极作为的幌子乱作为甚至为所欲为。为此，需要构建系统性、源头性、全过程的约束监督体系。
一方面，把好基层新上任干部选人用人的“入口关”。要做好基层新上任干部的科学选拔、民主测评和多维考察，让真正有能力、能干事、不折腾的干部获得施展空间和治理舞台。在干部选拔过程中，可以引入心理测评、民意测验和综合考评等多种手段，避免单一选拔手段带来的偏见弊端；同时也要斩断各种政治小团伙、只用圈内人等选拔潜规则。
另一方面，建立决策责任终身问责制。一个负责任的政治体系必须让其政治行为者承担与其权力相称的政治责任、法律责任、道义责任和决策责任，一旦违反相应的决策规则和程序，作出非法和不合理的决策就得承担相应的责任。决策责任终身问责制有助于让决策者培养负责任、科学、理性的决策意识。
