作者：胡春艳 中南大学公共管理学院公共管理系教授
当前，我国正处于经济与社会转型的关键时期，各种不确定性因素和风险问题急剧增加，如何防范系统性风险的发生成为治理的重要任务。面对复杂多变的风险，基层政府和基层干部在任务繁重、资源匮乏的情况下，往往通过“击鼓传花”的形式规避棘手风险问题的治理责任，致使基层风险治理往往流于形式、浮于表面，治理效果不显著、治理责任难落实。这将导致风险治理责任履行形式化、模糊化，存在二次放大风险问题的可能性。因此，应通过完善“泄压”制度建设、加强干部治理能力培育和优化政府问责制度设计等措施，避免基层政府风险治理“击鼓传花”现象。
完善“泄压”制度建设
风险治理压力在基层政府的过度累积，是基层政府采取“击鼓传花”等策略行为的主要动因。因此，有效应对和消除基层政府风险治理的“击鼓传花”问题，完善基层政府风险治理的压力释放机制构成必要举措。
着重建设压力回流反馈制度。“击鼓传花”的一个重要特征在于，任务压力传导是单向不可逆的。也即，上级政府或职能部门以任务或指标下压的风险治理压力，只能从高层级向基层政府传递。基层政府无法就压力问题向上级政府进行有效的反馈，更无法促使不合理的压力回流，进而导致基层风险治理压力超载，出现“击鼓传花”现象。因此，上级政府或部门必须构建相应的压力反馈与回流制度，为基层政府提供一个合适的释压途径，避免基层政府压力超载而出现策略性逼责行为。
上级政府应减少形式加压行为。面对风险问题，上级政府应当充分借助信息技术做出科学决策。甚至需要依据基层政府治理能力与资源状况做出符合其能力与资源状况的科学部署，而非单纯以强制性的任务清单、考核指标或监督检查等形式化行为来向基层政府施压。尤其在绩效考核上，上级政府必然需要结合基层政府实际状况制定科学合理得当的考核指标，坚持区分实质性指标与形式化指标，多下达合理的实质性考核任务，而非持续细化形式上的指标。表面的指标数量增加与细化，并不能有效提高风险治理绩效，唯有从实际出发，因地制宜地确定考核指标，上级释放的任务压力才具备激励基层创新治理的动力，反之则容易催生“击鼓传花”的避责行为。
加强领导干部治理能力培育
风险社会考问着政府治理能力。基层社会作为风险发生与治理的重要场域，基层政府的治理能力强弱关乎风险治理成效。要切实应对基层政府风险治理中的“击鼓传花”现象，加强基层领导干部治理能力培育是必然要求。
搭建领导干部对口交流平台。上级政府或职能部门，应当结合基层治理能力状况，为基层干部治理能力培育搭建对口交流的平台和渠道。即将治理能力较弱的基层政府，与风险治理效果良好、治理能力较强的政府建立对口帮扶关系。通过对口交流和学习互动，提升基层领导干部治理能力、扩展治理思维和提高领导能力。干部间的对口交流与合作关系的建立，也有助于促进政府间合作，加速形成风险治理共同体。
推行风险治理教育。现阶段风险防控形势问题严峻，但仍旧存在部分领导干部对风险的认知不足，不具备科学应对风险问题的专业知识，导致风险治理中频繁失误。因此，可考虑建立风险治理教育机制，以制度化方式将风险教育纳入领导干部培训内容，甚至可作为绩效考核的附带指标。以此来提高领导干部对风险的认知，增加风险知识，强化风险防范与应对意识。
加快推进校地合作。高等院校作为知识生产和传递的重要力量，是提高基层政府专业知识与能力，形成科学风险治理思维与策略的重要助手。加快推进基层政府与地方高校开展校地合作，既能够弥补基层专业治理能力不足的缺陷，又能够加速推进风险治理学术研究的落地实践，为基层干部创新风险治理提供坚实的科学知识基础。
优化问责制度设计
风险治理的问责制度发展滞后，是导致基层“击鼓传花”现象的重要原因。优化问责制度设计以促进风险治理责任履行到位，是消解“击鼓传花”现象的重要方法。
建立风险治理的复合型问责制度。由于风险的不确定性和复杂性，风险治理中的责任主体界定非常困难，一方面是风险形成的成因复杂，比如公共卫生疫情风险、生态环境风险等，这些风险一般由多种因素构成，较难确定事件的起因。因此，风险社会中，政府、社会、企业等各个主体的责任利益相互交织，形成一个责任利益共同体。风险治理中的责任追究应更多是复合型的责任主体，责任可以是法律责任、行政责任、纪律责任等，责任主体可以是一个部门、或多个部门的人和组织。
大力推动同体问责向异体问责转变。传统同体问责下，政府同时扮演着“裁判员”与“运动员”双重角色，致使问责效果与公平性不足。应借助各领域专家、高科技企业等外部力量，对风险责任进行界定和评价，以增强政府问责的科学性、公平性与有效性。通过有效的精准问责，矫治基层政府风险治理“击鼓传花”问题。
积极促进容错纠错机制建设。容错纠错机制已成为促进干部担当、创新的重要保护与救济机制。基层政府风险治理的“击鼓传花”现象，很大程度上由高压问责态势下诱生的干部问责畏惧与避责思维引致。在风险治理领域推进容错纠错机制建设，就是要为基层官员大胆干事提供制度保障，消解高压问责带来的心理压力，释放基层干部的治理活力与创新活力，促进风险治理责任落实履行。
大力发展“技术+问责”模式。技术手段发展与进步，为上级政府精准定位治理责任归属，提供了有力的工具。上级政府应当积极利用新兴技术手段，结合海量数据，科学分析基层政府责任归属与履责能力。制定适宜的风险应对策略和科学部署风险治理任务，以规避治理压力过载和责任堆积问题。此外，还需要借助技术的迭代特性，结合实践经验和分析手段，不断优化和改进问责制度，赋予问责制度以发展能力，为基层培育可持续风险治理能力提供支持。
