【摘要】美国的生物科技政策一直以维持其霸权地位为核心。随着生物科技的迅速发展，美国把生物科技产业确立为两大先锋产业之一，追求在这一领域的霸权地位，在发展生物科技方面投入巨大的政治、经济和科技资源，试图通过在生物科技产业领域的领先，取代传统的市场规模优势，成为自己新的霸权力量支柱。
【关键词】美国 生物安全 霸权 生物科技 【中图分类号】D815.5 【文献标识码】A
冷战结束之际，美国选定生物科技产业和信息产业为两大先锋产业，不仅带动了世界经济增长和科技进步，更巩固了美国自身的霸权地位。1999年，美国正式提出“以生物为基础的经济”概念，加快了美国在生物科技方面的研发和发展速度，并试图通过在生物科技产业领域的领先，取代传统的市场规模优势，成为自己新的霸权力量支柱。
美国谋求生物霸权的思维和逻辑
在生物科技问题上，美国一直是以维持霸权地位为核心目标的，经历了从冷战时期剥夺“穷国的核武器”，向后冷战时期占据生物科技霸权地位方向的转型。与昂贵的核武器相比，生物武器的研制成本比较低廉。在冷战时期，生物武器曾被称为“穷国的核武器”，既威胁世界安全与和平，也挑战着美国的核优势地位。为了剥夺“穷国的核武器”，美国推动达成的《禁止生物武器公约》，全称为《禁止发展、生产、储存细菌（生物）及毒素武器和销毁此种武器公约》，于1972年4月10日分别在华盛顿、伦敦和莫斯科签署。
在冷战结束前后，随着国际局势变化和生物科技的迅速发展，美国对这一问题的态度也发生了巨大变化。很多美国学者、政治家认为，既然英国可以在两个世纪内称霸，美国也有可能在称雄20世纪以后，继续在21世纪成为一个主导国家。但是，在20世纪的大部分时期，美国并不比其他发达国家更发达。美国霸权地位的主要支柱，其实是其庞大的市场规模，是其世界上最大发达国家的身份。但是美国的规模优势，逐渐面临来自新兴市场国家的挑战。要想在未来延续霸权地位，美国需要在市场规模以外，寻找到新的霸权支柱，那就是先锋产业中的霸权地位。为此，美国确立了在信息产业和生物科技产业两大产业中占据主导地位的目标。
与这一新的霸权战略相配套，美国设计了一整套政治、经济和科技政策。
一方面，美国改变了对《禁止生物武器公约》的态度，从大力支持到坚决反对核查机制的建设。2001年，美国明确反对建立《禁止生物武器公约》核查机制。美国的公开借口是生物制剂具有战争与和平双重性，生物毒素在自然界中广泛分布，不可核查。但事实上，美国是担心核查会损害美国国家安全，泄露美国企业的商业秘密，进而损害美国在生物科技领域的霸权地位。
另一方面，美国借冷战结束的机会，收罗各国的生物科技人才，并把很多国家的生物研制资源纳入到自己的体系之中。据美方向《禁止生物武器公约》缔约国大会提交的数据，美国在全球有336个实验室，遍布中亚、东欧、东南亚、南亚、中东和非洲。从已曝光的文件看，上述一些国家的实验室，发现了一些特别危险疾病的病原体，而美国国防部对这些实验室拥有非常大的控制权。在很多合作关系中，美国还占据主导地位。这样一来，美国既可以获得各国的生物研制资源，又可以监控相关国家的生物科技活动；既可以从事一些与《禁止生物武器公约》不一致的研制活动，又可以规避国际和国内法律风险。
近年来，有关美方违反《禁止生物武器公约》、从事生物军事活动的情况不断被曝光，引发包括中国在内的国际社会持续关注和担忧。作为《禁止生物武器公约》的缔约国，美国一方面在其境内外开展大量不透明、不安全、不合法的生物军事活动，另一方面独家反对建立《禁止生物武器公约》核查机制，在全球设立生物实验室，极大加重了国际社会在此问题上的忧虑。
美国追求生物科技领域的霸权地位，全方位布局生物科技产业
生物科技是一个相对模糊的概念，与此相同或相似的概念有生命科学、生物学与化学、医学和药学等，涉及到的产业也有医药产业、农业和信息产业等。在统计层面，很多国家经常把生物科技与健康科技或医药科技，视为相同或同类事物。从美国的状况来看，生物科技在医药和农业中的渗透率最高，在信息和材料产业中的渗透率正在上升。美国在生物科技领域的全方位布局及其霸权思维，主要体现在以下方面：
美国收罗全球生物科技人才和资源，组成强大的生物科技基础研究体系和庞大的应用研究设施和人员。一是强大的生物科技研究基础。根据2020年QS大学排名，生命科学与医学排名前200高校中，美国有61家入选。二是美国意图把控生物研制资源，在国内外设立大量生物科技研究机构。早在2007年，美国就拥有1356所P3生物实验室、15所P4生物实验室。截至2021年，全世界共有59座P4级别的生物实验室，其中美国有13—14家。三是瞄准生物科技专利，意图在生物科技领域掌握绝对话语权。美国在生物科技专利数量、专利活跃度、专利资产指数和竞争影响力等方面的领先优势仍然明显。
美国蓄意打造生物科技企业和产品的市场垄断地位。生物科技企业往往是以医药企业为基础发展起来的。美国拥有强大的医药企业，2021年，《财富》世界500强中制药企业有19家，其中美国企业占8家。疫情期间，美国生物医药企业迎来爆发式发展。美国的大型制药公司因疫情赚得盆满钵满，不仅直接从市场上获取巨额收益，还渗透进了美国政治的中心。在生物制剂方面，2018年，全球新上市的生物制剂中，有65%是美国公司研发的。2019年，全球市场排名前10名的生物医药公司中，美国占6家。这使得美国在原研药中拥有非常大的优势。2019年，全球药物销售额前100名中，美国有53个，销售总额达到2174.32亿美元。在生物制剂中，美国市场占世界市场的61.2%。这说明美国在生物医药产业的优势，远远大于在传统医药中的优势。
美国企图将生物科技领域的优势扩展到农业、信息和军事领域。仅仅是美国的孟山都公司（Monsanto），在玉米、大豆、棉花等多种重要作物的转基因种子市场上就占据70%至100%的份额。生物科技与信息科技的结合，还使美国拥有精确打击的军事技能，并在实践中得到了检验。这将影响未来的战争形态和国际政治格局。
美国在生物科技领域投入了大量经济、政治、科技资源
与谋求生物霸权的思维和逻辑相配套，美国在生物科技领域投入了大量经济、政治、科技资源：
野心勃勃的科研战略布局。美国的科技政策不仅超前，还体现出穿越时代变迁、跨越党派界线的稳定性和可持续性。第二次世界大战期间，大量欧亚国家的科学家到美国避难，迅速提高了美国的科技水平。1944年11月17日，战争正酣，罗斯福就战后美国科技发展提出四大问题。1945年7月5日，布什团队完成《科学——无尽的疆域》报告。罗斯福已经去世，但继任的杜鲁门接受并实施了这份报告，还推崇其为二战后美国科技政策的“圣经”。冷战结束以后，美国对生物科技的重视一以贯之。1992年，美国通过“生物技术国家战略”，鼓励发展生物科技，努力打消民众对转基因食品的顾虑。美国国家科技委员会在《21世纪生物技术：新前沿》中提出，未来美国要将发展生物科学的重点放在四个领域，即农业、环境、制造与加工以及海洋与水产。1993年上台的克林顿延续并推动了对生物科技的重视程度，并把生物科技和信息科技确定为美国未来两大高科技发展领域。1995年，美国发布《21世纪生物技术：新视野》报告，认为进入21世纪以后，生物科技将迎来“第二次浪潮”。
但是，在克林顿时期，美国迎来了信息革命，生物科技的发展并不如预期。尽管如此，美国联邦政府对生物科技的扶持力度并没有削弱。2000年美国互联网泡沫破灭以后，生物科技产业迎来了春天。2006年，美国《科学》周刊评出2006年十大科技突破，其中生物科技就占了7个。2012年，奥巴马政府发布了《国家生物经济蓝图》，为美国实施生物经济发展战略继续提供支持。特朗普与科技界的关系很差，但是对生物科技研发的拨款不降反升。2021年1月15日，在宣誓就任总统前夕，拜登任命生物医学家兰德出任新一届总统科学顾问兼白宫科学技术政策办公室主任，并首次把这一职位提升为内阁级别。此举提升了生物科技在美国科研体系中的地位。
作为其新的霸权力量来源，美国一向重视在生物产业方面的资金投入。克林顿上台以后，美国削减军费开支，增加生物和信息这两大领域的科研投入。现在，美国联邦政府在生物医药方面的研发投入，占联邦研发总投入的25%左右，仅次于国防研发开支。美国国家卫生研究院（NIH）是联邦生物医药研发资金的主要分配与使用者，1996年的经费为119亿美元，2008年上升到296亿美元，2017年上升到342亿美元。特朗普批准的2021年预算中，NIH的经费上升至430亿美元。拜登政府2022年度向NIH提供了461亿美元的经费，同比增加7.3%。与此同时，美国国防部、农业部和商务部也有自己的生物学和医学项目。
美国企业在生物科技方面进行了大量研发投入。以2012年为例，在全球研发投入2000强企业中，制药和生物科技企业有215家，其中美国有99家。2019年，全球研发强度最高的10家生物制药公司中，有5家来自美国。美国生物医药产业的并购额达到1710.3亿美元。这些投入为美国生物产业发展及其霸权目标的实现打下了良好的资金基础。美国金融业为新兴生物科技企业提供了强大的资金来源。从2011年到2020年，美国生物科技企业所筹集到的IPO资金，从40亿美元增加到650亿美元。2021年，美国风险投资基金向医药和生物科技企业投入366亿美元，仅次于软件的1237亿美元和商业服务的393亿美元，居第三位。
在美国生物科技产业追求全球垄断地位的霸权思维背后，是其严格的监管体系。美国在生物科技领域的监管体系包括三个层面：对生物科技产品质量的严格监控，对企业经济权益的紧密保护，对国家安全与企业利益之间关系的动态平衡。
一是，美国对生物医药产品有一套严格的控制体系。从上世纪60年代开始，美国《联邦医药法》正式要求医药公司向食品药品监督管理局（FDA）同时证明自己的药品具有安全性和有效性。医药企业在研制新药前和进行临床试验前，需要获得FDA的批准；从进行临床试验开始，还要接受伦理委员会的监督；三期临床试验结束后，申请者还要再向FDA提出新药品申请，整个过程非常复杂、昂贵。现在，FDA事实上成为世界范围药品和食品的领导者和风向标，作出的决议往往会被很多国家直接采用。
二是，注重保护自身知识产权，构建严格的知识产权保护体系，保障企业权益、维持创新动力。另外，美国还通过对罕用药的特殊激励机制，来推动美国企业在罕见病治疗方面的研发力度。1983年，时任美国总统里根签署了《罕用药物法案》，向制药企业提供优惠政策，研发不具有商业价值的药品。美国这一法律，不仅运用市场力量弥补了国家公共医疗服务供给的不足，还推动了美国生物科技研发的全方位发展。
三是，严格的出口控制体系。美国本来就是世界上出口控制制度最为严格的国家。在此基础上，美国专门在新兴高科技领域增加了控制力度。2018年8月13日生效的《出口管制改革法案》以及《外国投资风险评估现代化法案》，对新兴技术领域的股权投资、技术出口、再出口和国内转让，都施加了更加严苛的管制和双重审查。在美国商务部同年出台的配套清单中，列出了14项新兴科技领域，基本就是信息科技和生物科技两大类。在清单中，除了第一个领域“生物技术”以外，还有6个领域都在不同程度上涉及生物科技产业。
生物科技产业风险高、资本密集度高、知识密集度高和产出高
美国的生物霸权已经形成，无论是其全方位布局的生物科技产业，还是在这一领域的长期大量投入，都显露了其背后的生物霸权思维和逻辑。未来，美国的生物霸权思维和行径很可能影响世界安全格局。对此，我们需要提高警惕，进一步研究生物安全领域的各类问题。
生物科技更接近于技术而不是科学创新，需要明确的目标导向和市场动力。美国形成了马萨诸塞、北卡罗来纳、旧金山、圣地亚哥和华盛顿-巴尔的摩等几大生物医药聚集区，从研发、成果转化到市场推广可以全链条覆盖。这种区域性的信息分享、分工合作体系以及所起到的融合效应，是生物科技产业发展的重要推手。
平衡专利保护与生物科技监管之间的关系。要在专利保护与生物科技产品监管之间实现平衡，两手都要硬。从美国的经验来看，监管严格是必须的，但这有可能损害效率和企业的利益，会打击生物科技企业的研发积极性。只有国家在专利保护方面也同样严格，并且有效保护相关企业的科研秘密，才有可能实现监管与创新之间的平衡。从具体做法上来看，监管部门有权接触企业的研发秘密但无经济方面的权利，专利部门有经济方面的权利但无权接触企业的科研秘密。通过行政机构的内部平衡，来实现生物科技企业在被监管责任和专利保护权益之间的平衡，是非常必要的。
生物科技研发的失败率非常高，大型企业很难在这个领域有效运作。大型企业往往不适应生物科技研发这种高度不确定性的产业，多元的、分散的风险资本，才能满足这部分高科技研发的需求。国有企业是整个国家的经济命脉和基础，不适合从事这种高风险研发和投资活动。在这种情况下，发挥金融市场尤其是风险投资在生物医药领域的功能，就是一种必然选择。
生物资源的多样性，是一个国家生物科技潜能的重要来源。这不仅包括自己的生物品种和基因资源，也包括自己的生物产品市场份额的分散化。对玉米等农作物种子的来源，既要考虑经济效益，也要考虑来源多元化安全和发展潜能问题。通过补贴等政策扶持手段，给非主流、低经济效益的农作物种子一定的市场份额和生存空间，对于生物科技产业的未来发展和国家安全都非常重要。
生物科技产业是一个风险高、资本密集度高、知识密集度高和产出高的行业。发展传统产业的思维模式和行为路径，在这个高度不确定、初创失败率非常高的新领域很难生效。分段接力、产学研协作的模式更加适合这个产业：生物科技产业链可以分为三个环节——种子阶段、培育阶段和市场拓展阶段，进行分段接力。在种子阶段，资金来源主要靠政府基金，但参与主体则要多元、多样，以对冲高失败率、高不确定性。在培育阶段，资金来源和参与主体都要多元多样，让市场机制发挥最基础的选择功能。在市场拓展阶段，则要发挥大型企业的资金和市场能力，通过并购等方式做大做强，以提升国际竞争力。
（作者为复旦大学美国研究中心教授）
【参考文献】
①Fifty-nine labs around world handle the deadliest pathogens – only a quarter score high on safety , June 14, 2021,https://theconversation.com/fifty-nine-labs-around-world-handle-the-deadliest-pathogens-only-a-quarter-score-high-on-safety-161777.
②王春丽、黄瑶庆、李子艳、毛艳艳：《全球生物制药行业专利态势分析》，《科技导报》，2021年第2期。
③《共同推进全球生物安全治理（国际视点）》，《人民日报》，2022年3月28日。
④胡海鹏、袁永、莫富传：《美国促进生物医药产业创新发展政策经验及启示》，《科技和产业》，2021年第9期。
⑤Laura Rodriguez Bernate, 2021: a breakthrough year for Healthtech & Biotech, 7 January, 2022, https://dealroom.co/blog/2021-a-breakthrough-year-for-healthtech-biotech.
⑥尹政清、白京羽、林晓锋：《美国生物医药产业竞争力分析与启示》，《中国生物工程杂志》，2020年第9期。
⑦朱庆平：《美国生物医药研发投入及创新趋势分析》，《中国基础科学》，2021年第5期。
⑧Christopher Chase-Dunn,US Hegemony and Biotechnology:The geopolitics of new lead technology, https://irows.ucr.edu/papers/irows9/irows9.htm.
责编/赵橙涔 美编/李祥峰
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