作者：崔建树 国防科技大学国际关系学院战略与安全研究所教授
随着人类生存自然环境的变化、生物科技的迅速发展、大国地缘政治竞争的演变，以及恐怖分子对“生物战剂”的热切寻求，全球生物安全问题成为影响国际安全和世界经济发展的关键性变量之一。2018年6月，世界卫生组织监测的“优先疾病”清单上的八类疾病中有六类首次暴发。据统计，在新冠肺炎疫情暴发前，全球每年为应对中度和重度流行病付出的经济代价约为5700亿美元，相当于当年全球GDP的0.7%。①新冠肺炎疫情大暴发暴露出全球生物安全治理存在严重缺陷。这场破坏力不亚于一场大规模战争的疫情使人们普遍认识到，未来的一百年将是生物安全的时代。生物威胁的破坏力取决于全球疫情防控链条上的“短板”，应对生物威胁亟需加强全球生物安全治理。
充分发挥全球生物安全治理主体的功能
生物安全属于非传统安全，不像诸如军事安全之类的传统安全那样有着明确的主体，即国家行为体，加之生物技术具有军民两用性质，这导致生物安全治理的主体复杂多样。从生物安全的管理角度看，其主体可分为主权国家、相关国际组织和以生物科技公司为代表的面向市场的企业等。在全球生物安全治理方面，只有充分发挥相关主体的治理优势，才能取得较好的治理效果。
第一，守土有责，发挥好国家行为体在生物安全治理方面的主导作用，防止生物威胁外溢。与其他行为体相比，国家的资源配置能力强，又有执法机构作后盾，能够形成强大的应对生物安全问题的能力。国家行为体发挥生物安全治理功能应主要集中在以下几个方面：一是制定符合本国国情的国家生物安全战略，确保本国的生物安全。每个国家的国情不同，对生物安全的关注点也不相同，如美国对实验室生物威胁外泄敏感，澳大利亚则高度关注外来物种入侵造成的生物安全问题。但在现实中，个别大国在制定国家生物安全战略时往往掺杂着谋求霸权的私利，这种战略不仅无助于强化生物安全治理，还可能引发生物领域激烈的对抗。二是完善本国的生物安全法规体系。在国家生物安全治理顶层需要制定“国家生物安全法”，在宏观层面指导和规范生物威胁防御，同时在生物基因安全、防范生物恐怖主义、完善生物安全监管机构等方面进行精细立法。三是增加生物安全领域的投资，研发先进的生物安全技术。解决生物安全问题离不开对先进生物实验室和相关技术的大规模投资建设。要优化科技创新模式，通过政府引导投资等方式加大对生物安全领域的投入，开展战略前瞻性研究，培育壮大生物安全科技企业。在政府引导的过程中要设立科学合理的指标，既不能过多干预，又要避免造成资源过度浪费。四是建立跨部门生物安全协调与应急机制。由于生物威胁的多样性与复杂性，单靠卫生部门无法有效应对生物危机。美国的做法是成立一个内阁级的跨部门生物防御指导委员会，由卫生和公共服务部部长牵头，国务院、国防部、司法部、农业部、退役军人事务部、国土安全部和环境保护局的部门领导是生物防御指导委员会的成员。五是提升生物安全合作部门的地位。在经济全球化加速发展的背景下，生物威胁跨国传播速度快、危害大，这决定了国家间生物安全合作的重要性。这意味着一国必须与国际社会一道分享生物安全信息，交流尖端生物威胁防御技术，只有如此，才能确保本国的生物安全。
第二，沟通协调，发挥好以世界卫生组织为首的国际组织在生物安全合作方面的功能。一般而言，国际组织可在国际事务中发挥关键的介入性角色作用，推动主权国家在政治、经济、文化等领域开展合作和交流，帮助国家克服集体行动困难。例如，世界卫生组织目前在全球生物安全治理方面扮演着议程设置和政策协调者的角色，其在传染病防治、改进公共卫生系统，以及食品安全、疾病医治、个人与家庭健康等方面发挥了不可替代的作用。在全球生物安全治理方面，首先，相关国际组织有权督促成员国或缔约国加强卫生安全能力。2005年世界卫生大会通过的《国际卫生条例》要求缔约国从该条例生效起五年内达到规定的卫生能力。其次，有全球生物治理责任的国际组织应牵头缔结有关全球生物安全的公约，并以公约审议大会作为国际生物安全治理的合作平台。1971年，联合国大会通过了《禁止细菌(生物)及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》（简称《禁止生物武器公约》）。公约缔结后，缔约国每五年举行一次审议大会，以增进其效力。《禁止生物武器公约》审议大会也是国际生物安全合作的平台。最后，利用不同国际组织的生物安全职能扩大国际生物安全合作范围。例如，为推进“大健康”理念落实生物安全合作，世界卫生组织、世界动物卫生组织、联合国粮食及农业组织、联合国环境署等四大国际机构成立了“大健康高级专家委员会”，研究应对人类、动物和环境面临的风险，为各国政府的生物安全决策提供信息和科学建议。②不过，与生物安全有关的国际组织和其他类型的国际组织一样，因为种种原因缺乏足够强大的执行效力。以世界卫生组织为例，由于其职能几乎涵盖了与健康有关的所有方面，但人员配备却不够充足，被授予的权力也非常有限，导致其生物安全治理能力薄弱。考虑到生物安全治理的重要性和紧迫性，世界卫生组织应设立专门的生物安全治理机构，即在该组织内设立生物安全执行委员会、监督委员会、协调委员会等职能部门，并要求各成员国指定或成立相应的对接部门，确保机构有效运转。
第三，广泛动员，激发以生物科技企业为主体的市场行为体在保障全球生物安全方面的积极性。近年来，随着生物技术的发展，生物企业的数量猛增，受谷歌风险投资资助的美国基础医学基因公司（Foundation Medicine）、专注于治疗感染性疾病的美国生物技术公司（Intellia Therapeutics）等异军突起，欧洲一些生物科技公司的表现也非常抢眼。面向市场的生物类企业以追逐市场利润为主要目标，在追逐利润的过程中有可能造成生物威胁。为尽可能地降低市场行为造成的生物威胁和加强市场主体对生物安全的关注，各国政府和国际社会可通过利益调节和加强监管推动市场主体之间的合作，以及他们与政府和国际组织之间的合作，利用他们掌握的先进生物安全技术服务于全球生物安全治理。
在全球生物安全治理方面，应充分发挥各国政府的主体责任和资源动员能力方面的优势，赋予相关国际组织更广泛的权力，并以经济利益引导市场主体积极从事生物安全防护工作。如果能够充分发挥生物安全治理主体的优势和积极性，全球生物安全治理就有了可靠保障。
以人类命运共同体理念引领全球生物安全治理与国际合作规则
全球生物安全治理方面的合作知易行难。在全球生物安全治理领域目前还没有建立起健全、有约束力的法律框架，存在监管不足、对不当行为处罚力度不强的问题，难以形成有效的威慑力。全球生物安全治理与国际合作存在不公平现象，生物技术强国和生物技术水平较差的国家之间权利义务严重不对等，限制了部分参与主体的积极性。随着生物技术的发展，生物市场不断膨胀，如生物制剂的市场规模在2020年达到2979亿美元，年复合增长率达到7.8%。③由于掺杂着巨大的经济利益，部分世界主要生物技术强国和产业大国在全球生物治理合作方面把获取利益摆在首位，往往不愿与别国分享生物安全信息和技术。此外，个别大国将生物霸权考虑纳入全球霸权战略，遏制其他国家发展有可能对其构成挑战的生物安全技术，恶化了国际生物安全合作的信任氛围。为改变上述情况，有必要以人类命运共同体理念引领全球生物安全治理与国际合作。
2017年1月，习近平主席在联合国日内瓦总部的演讲中强调：“坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界。”“坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界。”“坚持交流互鉴，建设一个开放包容的世界。”“坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界。”④2021年5月，习近平主席在全球健康峰会上的讲话中提出五个“坚持”——坚持人民至上、生命至上；坚持科学施策，统筹系统应对；坚持同舟共济，倡导团结合作；坚持公平合理，弥合“免疫鸿沟”；坚持标本兼治，完善治理体系。⑤首先，全球生物安全治理必须把人民和生命至上作为最高目标，离开了生命安全和身体健康，追求快速的经济发展毫无意义。其次，坚持维护本国人民的身体健康不仅不能以牺牲他国人民的健康和利益为代价，而且国与国之间要加强信息沟通，强化技术合作，物质上提供帮助，经验上无私交流。最后，人类命运共同体理念要求生物安全治理必须建立在“大健康”理念之上。2021年7月，习近平总书记在西藏实地考察时指出:“要坚持保护优先，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，加强重要江河流域生态环境保护和修复，统筹水资源合理开发利用和保护，守护好这里的生灵草木、万水千山。”⑥如果生命共同体遭到破坏，老鼠、蝙蝠之类环境适应能力强的动物就会泛滥成灾，病毒传播的风险增大。据统计，在对人类健康造成威胁的传染病中，约60%源于其他的动物或植物，或源于我们所身处其中的生态系统。⑦可见，生物威胁不仅仅在于病原体跨越国境的快速传播，而且还在于由包括人类、各类动植物和微生物构成的生态系统遭到破坏后产生的严重后果。这意味着，只有建立和谐的人与自然关系，才能对生物安全进行标本兼治。基于这一点，用于指导全球生物安全治理与国际合作的规范需要置于人类命运共同体理念的框架之下。
第一，用人类命运共同体理念规范生物科学研究与技术开发。这要求在实验过程中除了对相关的生物介质进行正确的处理和操作外，还要对以人、动物和昆虫作为实验对象时如何确保绝对的安全进行规范。此外，对于生物技术本身，尤其是对于两用生物科技研究，更要明确其可能存在的伦理问题与安全风险，并制定相应的预防和监察措施。
第二，基于人类命运共同体理念规范与生物科技实验相关的病原体管制。早在1984年，美国卫生部疾控中心和美国国立卫生研究院就联合推出了《微生物与生物医学实验室生物安全指南》。该指南用于保护实验室工作人员以及公众免受传染性生物材料感染，防范给人类健康带来不同程度威胁的生物毒素，以及遏制实验室内部可能出现的生物风险。埃博拉病毒在非洲暴发后，美国卫生与公共服务部和美国农业部合作制定了“管制病原体计划”，将包括埃博拉病毒、刚果出血热病毒、肉毒杆菌等在内的共68种病原体列为管制对象。但是，由于上述措施过分崇尚用技术来解决生物安全问题，效果不彰。为确保世界人民的生命安全与健康，国际社会应在世界卫生组织的指导下，基于构建人类命运共同体，出台针对这类可能带来高危风险的生物介质的安全规范。在全球生物安全治理方面，可参考此类规定对全球范围内的生物实验室安全进行规范，防止生物技术实验引发全球性生物安全危机。
第三，关注动植物的健康，规范对环境资源的利用。人、动物、植物和各种微生物，以及诸多生物所赖以生存的整个生态环境在一定程度上是融为一体、相互关联的，对动植物健康的关怀，以及对环境资源的保护和利用，直接关系到人类的安全与健康。科学研究和观察发现，埃博拉病毒从最初只存在于自然界，到在大猩猩中传播，再到向人类传播，其根本原因就在于人类对自然环境的过度开发，导致病毒赖以生存的生态环境遭到严重破坏，人类和病毒间的距离大幅缩减，病毒逐渐开始将人类作为新宿主。因此，生态环境的平衡也必须成为构建人类命运共同体中的重要一环，甚至是关键性的一环。
在人类命运共同体理念的指导下可以较为容易地形成“大健康”理念共识。“大健康”理念就是上文所述的生物安全有赖于整个社会系统的健康。这一理念虽然在学术界已形成共识，但就整个社会来说，认识仍然有所不足。比如，一些个人和企业为谋取眼前的私利，大肆破坏自然生态环境。对于此类现象，单靠公共卫生系统进行治理难以达到目标，必须靠整个社会的努力。而在人类命运共同体理念的指导下，“大健康”理念则易深入人心，并逐渐成为新的文明标准。
探索全球生物安全治理与国际合作的领域
生物安全本身的特点以及经济全球化的时代背景决定了合作是实现全球生物治理成功的必由之路。这里的合作既包括政府内不同机构、部门间的合作和政府与非政府组织，如企业、社区与个人等之间的合作，也包括不同国家和地区之间的合作。而在公共卫生安全治理的国际合作中，情报、技术、法律，以及生物安全分类管理方面的合作尤为重要。
第一，重视生物安全方面的立法工作。本世纪以来，为应对公共卫生安全威胁，包括中国在内的多个国家先后出台了一系列的法律法规。例如，新西兰和澳大利亚先后于1993年和2016年颁布了《生物安全法》，美国疾控中心在1999年建立了“公共卫生法律计划”，以期借助法律改善美国的整体公共卫生状况。2020年10月，中国颁布了《中华人民共和国生物安全法》。然而，上述法律针对的都是一国内部的公共卫生安全，而对于不受国界限制、需要国家间紧密合作的公共卫生安全，目前国际上尚未有过任何一部真正意义上的法律文书。当然，在前期国家间合作的基础上，目前国际社会已有一些相关的国际条例或国际公约，如1975年开始生效的《禁止生物武器公约》，2007年由世界卫生大会通过的《国际卫生条例（2005年）》，以及1993年生效的《生物多样性公约》等。但是，上述公约、条例多为国家间协定，而且主持通过此类条约的组织也缺乏强有力的执法权威。更糟糕的是，个别国家以本国生物安全为由，否决了国际生物安全领域发挥基石作用的《禁止生物武器公约》的“核查机制”，导致已有183个缔约国的公约无法正常运转。不过可喜的是，新冠肺炎疫情让更多国家的政府和民众认识到生物安全立法合作的重要性。2021年，天津大学生物安全战略研究中心联合美国约翰斯·霍普金斯大学、国际科学院组织（IAP）牵头起草了《科学家生物安全行为准则天津指南》。这份文件倡议生物学家在科研责任、成果传播、科技普及、国际交流等多个环节上提高生物安全意识。另外，《禁止生物武器公约》2022年审议大会也决定重启停滞了20余年的核查机制多边谈判，讨论核查手段和核查范围等敏感问题。
第二，加强生物安全情报搜集工作，推进生物情报合作。情报在应对不断出现的各种新兴与传统生物威胁，以及为相关部门提供决策支持方面发挥着至关重要的作用。建立全面、严密、高效的生物安全情报机制是实现全球生物安全治理的前提。美国情报总监办公室下设有反大规模杀伤性武器中心，有关生物武器情报的统筹和指导工作就由该中心负责。此外，美国国土安全部下面还设置了大约80个情报融合中心，用于搜集生物安全信息。具体而言，生物安全情报工作应聚焦于以下几个方面：一是世界主要生物技术强国的生物安全战略、生物技术的发展方向及其可能造成的生物风险；二是各种烈性病原微生物的繁殖、传播和扩散情报；三是气候变化等因素引发的生物威胁情报；四是全球高等级生物安全实验室的建设、研究对象，以及危险材料的外泄情报等；五是国际恐怖主义分子获取生物技术和生物武器的计划及其实施情报；六是生物技术及其制品的军事运用情报等。上述情报主要由主权国家的相关政府部门负责搜集，但是，考虑到生物安全的整体性，各国政府之间对上述情报进行广泛交流是非常必要的。另外，国际社会可在情报合作的基础上尝试建立生物威胁清单，使生物安全防护更具针对性。
第三，加强对新兴生物技术研发的监管，特别是对一些高等级生物实验室的技术研发进行监管。在信息技术和人工智能技术井喷式发展的大背景下，不久的将来，精准基因工程技术、自然人工智能技术、神经形态技术、数字基因组技术等新兴生物技术将取得革命性突破，并投入市场。生物技术的发展在安全性上存在不确定性，如在纳米毒理学方面，某些纳米材料的毒理学机制尚未研究清楚，合成生物学技术也存在类似问题。另外，对已突破生命自然范畴的人工生命密码子、非天然氨基酸的设计与合成等生物技术的监管如果不到位，很容易引发伦理问题，甚至造成生物灾害。还有一点需要注意的是，个别生物技术超级大国为规避国内法律风险，打着“生物医学研发”和“全球卫生合作”的幌子，在海外多个国家建立或控制了数百个生物实验室，研发敏感的生物技术，有可能导致生物威胁外溢。基于此，各国政府和相关国际组织应高度关注新兴生物技术潜在的安全风险和高等级生物实验室的研究工作，在监管上加强国际合作，堵住监管漏洞，提高监管效率。
第四，国际社会应携手合作，完善生物安全风险体系分类与管理。提高全球生物安全治理绩效离不开建立合理的生物安全风险体系。生物安全风险体系包括新发突发传染病和动植物疫情、生物实验室安全、人类遗传资源与生物资源利用、外来物种入侵、生物多样性保护、生物武器的研发与扩散、生物武器的恐怖袭击等。各国政府应针对不同的生物安全风险构建专业化的管理部门，将责任落实到位。在此基础上，各国政府可在以世界卫生组织为代表的国际组织的协调下，完善国际生物安全风险分类，联合进行生物安全风险监测、风险评估、信息发布，对生物威胁进行联合调查溯源等。生物安全的全球性决定了国际合作的必要性，近年来重大生物危机频繁出现决定了国际合作的重要性。筑牢生物安全合作的法律框架，做好生物安全风险预警，监管危险生物技术的研发工作，全球生物安全治理工作就有望稳步推进。
在全球生物威胁日益严重的背景下，加强全球生物安全治理与国际合作迫在眉睫。全球生物安全治理必须解决“由谁来治理”“根据什么理念进行治理”“如何治理”的问题。结合现行国际体系，提升全球生物安全治理绩效需要厘清各国政府、相关国际组织和面向市场的生物类企业的权责关系，发挥好各类行为主体的生物安全治理优势；在治理规则方面，以人类命运共同体理念引领各个主体之间的合作，打破利益藩篱，达成可被国际社会广泛认可的规范；在国际合作领域方面，根据应对生物威胁的规律形成全链条的生物安全治理机制。只有发挥治理主体的作用、运用先进的治理理念和找到合理的治理路径，才能有效地应对即将出现的生物安全大变局。
国防科技大学国际关系学院国际关系与战略系副教授王萍对本文亦有贡献
