随着中国的老龄化速度加快、程度加深，养老保障问题成为愈发重要的战略性问题。养老问题从性质上来说是一个风险问题，贯穿于整个社会的各个层面和各个环节，所以，思考养老问题始终需要风险思维、风险理念，政府以及机构参与者对未来风险前景的预判就变得至关重要。
养老风险应纳入社会风险的宏观治理之中，要避免碎片化管理
第一，养老制度应有利于推动农民市民化。从社会角度来看，全国14亿多人口中，农民占53%，大约是7.5亿人；据统计，全国有4亿中等收入群体，主要在城市；全国缴纳个税的大概6000万人，都在城市。这些数据从不同维度反映出我国社会结构、人口结构、收入结构。讨论养老的问题不能局限在城市里，必须超越城乡二元结构的长期惯性思维，需要从全国人民的养老来做公平的整体设计，包括农民。现在虽然有全覆盖的养老制度安排，但这种制度安排是碎片化的，对农民来说是一种附带性的考虑，并没有从动态的角度，即市民化的角度把农民纳入到全国养老保险体系之中。农民市民化是一个过程，这个过程如何纳入养老制度之中？在制度设计里要有动态的整体观思维，也需要风险思维，要防止养老制度对农民市民化产生阻碍，把农民固化在农村土地上和农村集体所有制当中。现有的制度设计是不利于人口流动、家庭迁徙和农民市民化的，至少没有任何激励的作用。
第二，防范化解养老风险的制度设计理念是共治和共担。这一点上世界都是一样的，差异是在具体模式和参数的设计上。养老风险的防范化解，其实是基于养老的风险矩阵。从主体来看，养老风险矩阵涉及到政府、企业和个人；从内容来看，涉及到收入养老风险和生活养老风险。在这里讨论的主要是收入养老风险。有没有钱，是养老的第一大风险。另外，还有生活养老的风险问题，涉及到养老服务、养老设施、养老社区等，要保障老年人生活，仅有钱是不够的，这就是生活养老的风险。这也涉及到政府、企业和个人。把这两方面的内容结合起来，形成了一个养老风险矩阵。
怎么对冲养老风险？从收入角度来说，收入养老风险对冲也形成一个矩阵，从环节来说，是缴费、投资、领取三个环节。从方式来说，有政府的财政补助、税收优惠；社会保险，即基本养老保险；个人养老金融。这有三种方式：政府财政方式，社会保险方式、个人自愿的方式。这当然都离不开政府的引导和组织。自愿的方式就是市场化运作的养老第二、第三支柱。
从财政角度来说，缴费、投资、领取三个环节都涉及到财政问题，尤其是税收优惠，在不同的环节怎样设计？比如参与个人养老金融，是在缴费环节提供税优，在投资环节税优与产品分离开，在领取环节仍然要征税，这实际上是一种税收递延的措施，国际上称之为EET。这种EET税收优惠仅对目前大概6000万个税的纳税人有一定激励作用。这相对于14亿多人是少数，相对于七、八亿的劳动者来说，也是少数，所以，个人养老金在制度设计上怎样拓宽覆盖面是需要考虑的重要问题。只有个人养老金制度覆盖面达到一定程度，第三支柱才能真正对第一支柱有补充的作用。否则，就会形成这样一种格局：大多数人靠基本养老保险，少数人靠第二、第三支柱补充，在社会上会形成一种不平衡，也会带来不公平。这种不公平不是税收方面的，而是养老风险上的。如果基本养老保险的替代率下降，意味着大多数人的养老风险会上升，这种风险分配可能会成为一个严重的社会问题，衍生出新的公共风险。从风险防范来看，个人养老金制度还需要从人口结构，尤其是城市化过程中人口结构的多维度变化来考虑，要把个人补充养老纳入到养老制度总的框架里来设计。
发展个人养老金融意义重大，也面临巨大挑战
建立个人养老金制度，需要养老金融为载体。当前发展养老金融意义重大，影响深远，意味着我国的财富管理进入新的阶段。个人养老金融毫无疑问是长期资金，有利于促进价值创造，同时分享经济成长的成果，有利于金融和非金融产业之间形成良性循环，并通过金融，实现社会财富与经济增长的良性循环。但在我国现阶段，发展养老金融同时面临着巨大挑战。
第一，社会在养老问题上对于政府的期望和依赖性比较大，可能影响个人养老金融的发展。如果基本养老替代率下降，影响到养老的基本生活，可能带来社会稳定风险。即使养老金融发展良好，但在大多数人无法参与的情况下，可能会带来诸多的新风险。从金融操作上来看，也会导致高成本。这是一个挑战，即怎样让更多的人参与到个人养老金融中来。这涉及到对低收入者的激励、金融税制优化和税优激励的选择等多个方面。
第二，资本市场当前发育不充分，是否能承载养老金融的功能面临着诸多挑战。我国金融市场化程度有待提升，现在资本市场上竞争与垄断并存，一些基础设施是不完善的，如资产定价基准等。资产的估值、专业服务的水准和能力还有待提高。现阶段，资本市场与产业成长的良性循环还没有完全形成，价值投资的理念还不强，股市基本上是炒作，长期价值投资的机构投资者也不多。在这种情况下，与养老金融所要求的长期投资，尤其是价值投资，并且要与经济增长的成果挂钩，这就形成了一个挑战。
第三，养老金融的风险管理。养老金融在产品设计、资产配置、信息披露、投资顾问等方面有长足的进展，但是风险是不对称的。机构或者银行基本稳赚不赔，在打破刚兑背景下，个人是要承担风险的，这就形成了风险的不对称。老百姓怎样来看待这个问题？这也需要相关参与者转变理念、提升能力。养老金融的风险管理是一个新问题，而如果还是按照传统的做法进行产品设计和监管，养老金融可能会引发新的社会风险。
第四，金融法治化不足，对金融消费者的保护不力。从立法、执法、司法、守法这几个环节来看，对金融消费者的保护是不力的。现在不断地提醒投资有风险，理念上是对的，但要思考怎样让这种风险对称。如果是“一边倒”，有的旱涝保收，有的承担风险，对金融消费者是不公平的。综合监管能力怎么跟上去？养老金融这种比较新的事情，跟以前政府的监管对象是有区别的，怎样与时俱进，对政府的监管能力也是一个挑战。
第五，养老账户的整合。发展个人养老金融意义重大，但是挑战也不小，怎样把这件事情做好？整体设计是至关重要的。在“自扫门前雪”的政绩考核和管理格局下，账户和APP可能也会越来越多，这给个人带来的便利性和获得感会下降。这要求在整体设计上，必须站在社会的角度、站在为社会成员服务的角度来真正提高便捷性，而不仅仅是在金融机构的层面。比如现在实现了个人收入通过个税APP去汇集，这是一个进展，但是对低收入者的各种补贴，又是通过其他账户来实现的；个人养老金融账户又是单独的一个。如果这些账户不能连通，恐怕不仅仅会造成数据的分割、信息的不对称，带来宏观管理上的风险，也会给个人带来风险和不便利，降低社会对于这种制度的认同感。
从这一点来说，需要各个部门之间充分地沟通，形成一种协同机制和统一的数字平台，这是至关重要的。因为在我们国家很容易形成这样一种局面：从各个部门来看都是好事，办完合起来以后又出现更大的问题，就是所谓的合成谬误。怎样摆脱治理中的合成谬误，目前还没有找到有效的办法。如何避免在个人养老金制度设计和实施中产生合成谬误，以避免给社会带来新的风险和不确定性，这需要从更加宏观、更加整体的角度去考虑。
（作者为中国财政科学研究院研究员）
